玉溪探索環境公益訴訟制度
2013年04月23日 來源：中國環境報
在環境污染日益成為社會關注的話題時，環保法庭怎樣才能發揮其該有的作用？
2008年，云南省在昆明、玉溪等地也嘗試成立了環保法庭。4年來，玉溪市中級人民法院的環保法庭審理和指導基層法院審理了197件涉及環境資源保護類案件，在探索環境司法保護機制的道路上邁出了較有意義的一步。
環保法庭如何打開工作局面？
2008年12月18日，玉溪市中級人民法院環境資源保護審判庭成立并正式掛牌開展工作；隨后，玉溪市轄區內的澄江縣、通海縣、華寧縣、紅塔區法院先后成立，并開展案件審理工作；由此拉開了玉溪市范圍內環境資源司法保護工作的序幕。目前，玉溪市中級人民法院環保審判庭由庭長1人、副庭長1人、助理審判員1人、書記員1人組成。
據玉溪市中級人民法院環保審判庭庭長高晶晶介紹，2008年發生的陽宗海污染案件是催生環保法庭的一個主要原因，4年間，玉溪市中級人民法院總結了一套自己的審理程序。記者在采訪中也發現，玉溪市中級人民法院在經過大量調研后制定下發的幾個意見，成了審理環保案件的重要依據。
成立之初，玉溪市中級人民法院認真對環保審判工作進行統籌安排，及時界定工作職責、明確工作任務，制定并下發了《關于環境資源保護案件案由分類和案號編寫的意見》，統一規范全市法院涉及環境資源保護類案件的分類、立案案號的編寫，簡便司法程序。
為了便于當事人提起環保訴訟，玉溪市中級人民法院建立了環境資源保護案件綠色通道，快立、快審、快結、快執涉訴環境資源保護案件，并編寫了《關于環境非訴行政案件申請執行的相關問題釋明和法律依據匯集》，對符合現行法律規定條件的涉及環境資源保護類非訴行政案件，指導環境資源保護行政機關和基層人民法院依法采取相應的司法救濟措施，迅速打開了環境資源司法保護工作的新局面。
環保審判工作步入正軌以后，為了促進環境資源保護行政執法與司法審判的銜接，玉溪市環保法庭多次參加環境資源保護行政管理部門主持召開的專項整治工作會議和現場會，并認真提出相關意見和法律建議；派工作人員到市、縣兩級環境資源保護行政執法部門進行業務培訓，力求強化環境資源保護行政執法隊伍素質建設，提高環境資源保護行政執法水平；通過努力，玉溪市中級人民法院建立了司法機關與行政機關在環境資源保護工作中的聯合協作執法機制，共同制定了《玉溪市環境資源保護執法協調聯動工作實施辦法》，規范和推進了當地環境資源行政執法和司法保護工作。
如何讓社會了解環保法庭的工作？
環保法庭是一項全新的事物，沒有成熟的經驗可供借鑒，如何讓審判的案件立得住，并且讓社會接受，玉溪市環保法庭開展了很多嘗試。比如，以案釋法全面推進環保法庭就在當地大受歡迎。
2012年4月，玉溪市中級人民法院環保法庭公開開庭審理了一起環境污染責任糾紛案件，案件吸引了玉溪市人大代表、政協委員、市(區、縣)的環保局行政執法人員以及眾多群眾到場旁聽。
原告黃某是當地生態苗木培育中心的經營者，專門進行核桃苗培育。因黃某的核桃苗培育基地與被告云南玉溪銀河化工有限責任公司化肥廠相鄰，并處于下風口，化肥廠在日常生產經營過程中，排放的廢棄物對周圍土地和農作物造成了污染。此前被告曾與周圍受污染者協商解決過定損補償問題。但因和黃某沒能達成補償協議，最終雙方對簿公堂。
這個因企業排污導致的訴訟賠償案件引發了社會和相關職能部門的密切關注。經過雙方舉證和庭審辯論，法庭最終認定被告方排放污染物的行為與原告苗圃核桃苗的死亡及不良生長之間存在一定的因果關系。最終，法庭依法判令被告賠償原告經濟損失38萬余元。
庭審結束后，審判長現場就案件事實及判決內容進行以案說法、判后釋疑，并向旁聽群眾宣傳了環境保護法的相關法律法規。這樣的做法得到了代表、委員和旁聽群眾的歡迎，參加旁聽的玉溪市環保局執法人員告訴記者，通過全程旁聽案件，對他們今后的行政執法工作有很大幫助，受益匪淺。
為了能讓社會公眾了解環保法庭的工作，玉溪市中級人民法院環保庭積極邀請社會各界人士通過陪審、旁聽、填寫問卷調查等方式，參與到一批有重大影響的環保案件審判過程中。同時，環保法庭不僅把社會人士請進來，還主動走出去。高晶晶告訴記者，環境資源訴訟案件具有較強的專業性、不確定性、長期性、復雜性、舉證難等特點，環保法庭就請專家學者等相關社會人士參與到環保審判工作中，以專家身份開展咨詢工作，獨立發表咨詢意見，不受任何單位和個人干涉，主要就審判實踐中涉及的環境污染、資源破壞領域內的專業問題，向人民法院提供咨詢意見；同時開展特定事項的社會調查和現場調研，促進司法決策科學化、民主化。這將有助于集中專家學者的智慧和力量，形成司法決策和專業理論支撐，推動環保審判工作創新發展。
如何推動環境公益訴訟？
按照國際司法慣例，環保法庭的主要職能是應對環境公益訴訟，輔之以配合環保行政執法，但目前其核心功能并未發揮出來。
目前，我國有77個專門的環保法庭，但是大部分的環保法庭卻因為環境公益訴訟難打而面臨“門前冷落鞍馬稀”的尷尬局面。由此可見，進行環境公益訴訟在全國還是一個難題。
從法律層面而言，目前，我國明確民事公益訴訟制度的法律規定僅有《民事訴訟法》第五十五條的規定。現實生活中，損害公共利益的環境污染和資源破壞的行為卻時常發生。因此，如何按照《民事訴訟法》、《環境保護法》等法律的規定，嘗試建立并推行環境資源民事公益訴訟制度就顯得十分緊迫和必要。
高晶晶告訴記者，社會公眾參與環境訴訟取證困難。公眾是污染的直接受害者，最有權提起訴訟，但環境違法案件非常專業，環境污染后果又具有長期性和隱蔽性，使得取證和舉證艱難，加上有關環境證據鑒定成本非常高，所以，人民群眾提起環境訴訟的難度較大。
另外，污染侵權損害賠償審理難度大。這主要是指污染損失計算難，無明確的計算標準，賠償數額的依據不確定，因此，導致環境污染案件取證和舉證困難。
盡管實際操作困難重重，玉溪市中級人民法院還是根據當地實際情況展開了大膽的嘗試。2011年3月，玉溪市中級人民法院、玉溪市人民檢察院聯合發布了《關于辦理環境資源民事公益訴訟案件若干問題的意見(試行)》(以下簡稱《意見》)，成為玉溪市兩級司法機關辦理環境資源民事公益訴訟案件的直接依據。據高晶晶介紹，《意見》在關于推動環境公益訴訟方面有四方面的創新：
一是明確了公益訴訟起訴人(原告)的主體資格。《意見》明確規定了檢察機關、環保行政機關、環保社團組織可以作為環境資源民事公益訴訟的起訴人(原告)。
同時，《意見》增加了檢察機關督促起訴、支持起訴的相關規定，特別是對檢察機關支持起訴的操作程序、支持起訴的內容作了相應的規定，也規定了環境資源保護行政職能部門可以支持起訴，這是一個創新。考慮到公民、其他法人和組織作為環境資源民事公益訴訟起訴人在起訴成本和訴訟能力方面的限制，《意見》沒有規定上述主體享有公益訴訟起訴人的主體資格。但同時規定了除檢察機關、環保行政機關、環保社團組織之外的公民、其他法人和組織依法享有檢舉、控告權，支持和引導他們通過檢察機關、環保行政機關、環保社團組織提起環境資源民事公益訴訟。
二是證據及舉證問題。證據問題是環境資源民事公益訴訟的難點問題。《意見》規定了舉證責任的一般分配原則，即環境資源民事公益訴訟案件的損害事實、損害后果由公益訴訟起訴人承擔舉證責任。同時也規定了特殊的舉證責任倒置原則，即環境資源民事公益訴訟案件的侵權行為與損害后果之間的因果關系由被告承擔舉證責任。
在鑒定方面，《意見》規定了損害后果的評估報告、因果關系的鑒定結論可以作為證據。同時規定了申請鑒定的責任，即對損害后果的評估、因果關系的鑒定，由負有舉證責任的當事人向人民法院申請。在鑒定機構的選擇上規定了對于損害后果的評估、因果關系的鑒定，有法定評估鑒定機構的，由法定機構評估、鑒定；無法定機構的，可以由具備相應資質的司法鑒定機構評估、鑒定；司法鑒定機構無法進行評估、鑒定的，可以由依法成立的科研機構、專門技術人員評估、鑒定。這些規定徹底解決了環境資源案件中申請鑒定主體不明、鑒定機構缺位、鑒定結論的證據效力不強等一系列的問題。
由于環境資源侵權往往涉及較強的專業技術問題，有的技術問題尚無法做出鑒定結論，即使有鑒定結論，當事人的爭議也很大，因此，有必要明確規定專門技術人員可以作為專家輔助人出庭作證，專門技術人員的陳述可以作為證據。
行政先行，是環境資源民事公益訴訟的一個顯著特點，也就是在提起環境資源民事公益訴訟之前，被告一般接受過行政處罰，因此，對環境資源保護行政機關在行政執法中取得的調查筆錄、詢問筆錄、監測數據、檢驗結果、視聽資料等往往成為公益訴訟起訴人舉證的內容，對此，材料是否能作為證據，是必須明確的。《意見》規定環境資源保護行政機關在行政執法中取得的調查筆錄、詢問筆錄、監測數據、檢驗結果、視聽資料等可以作為證據。
人民檢察院支持起訴在《民事訴訟法》中早有規定，但是人民檢察院采取何種方式支持起訴卻沒有具體規定。《意見》規定，在環境資源民事公益訴訟中人民檢察院可以支持起訴，人民檢察院出庭支持起訴可以向人民法院提供證據，證據利益歸屬于公益訴訟起訴人。這樣規定，既解決了檢察機關支持起訴的主體地位、支持起訴的操作程序、支持起訴的內容等問題，也明確了檢察機關提供證據的利益歸屬問題。
三是先予執行的問題。《意見》規定了公益訴訟起訴人可以申請先予執行，先予執行的裁定由人民法院做出，并由履行環境資源保護職責的公安機關協助執行。
四是判決內容。目前，在《意見》中先行明確規定公益訴訟起訴人勝訴的，被告承擔的修復環境資源費用及損害賠償金應當向相關環境資源保護行政職能部門支付，由該部門負責管理使用。若公益訴訟起訴人支出的調查取證、評估鑒定等相關費用已由相關環境資源保護行政職能部門先行支付的，則該費用可由被告直接向該部門支付。
今年，玉溪市中級人民法院將探索設立“玉溪市環境資源民事公益訴訟救濟資金專戶”，對訴訟成本支出的來源及訴訟利益歸屬再做出明確規定，即取之于“專戶”和歸屬于“專戶”。
環保法庭為何案源少？
在環保糾紛層出不窮的今天，環保法庭的建立有其必要性。然而，縱觀我國77個環保法庭，案源較少是普遍面臨的一個問題。
記者在采訪中了解到，玉溪市兩級人民法院所審理的197件環保案件中，環境污染類的案件所占比例較小，資源破壞類刑事案件及非訴行政執行案件所占比例較大。
沒有案件可審，記者從旁觀者的角度認為有幾方面的原因。
一是環保法庭的組成人員未能進行科學、合理配置，這一現狀與環保法庭負責審理涉及環境資源保護的刑事、民事、行政案件的工作職責不相適應。
玉溪市的環保法庭為例，環保法庭成立時的批復要求是，玉溪市中級人民法院環境資源保護審判庭人員編制為6人，下轄的5個基層法院環境資源保護審判庭人員編制為3人，但實際情況是，玉溪中院環境資源保護審判庭僅有4人，4個縣級的環保法庭有兩個“光桿司令”。在其他各類案件又較多的實際情況面前，環保法庭往往還要負責辦理民事、刑事等案件。如此看來，編制欠缺，人員不足，體制不完善，是環保法庭在摸索前行路上的一道硬傷。
二是環境案件審理具有很強的技術性特征，需要培養具備較高環境案件審判能力的法官隊伍。環保法庭的法官審理環境案件，就要求其掌握豐富而專業的環境知識。如果環保審判人員在審理環境污染案件時，排放的物質是否是有毒物質，都需要讓環保部門解釋，這將不足以讓社會公眾對審理結果信服。
三是環境案件受理渠道不暢。據不完全統計，2005年以后，我國每年的環境污染糾紛以30％的速度遞增，很多環境污染案件只是停留在了行政處罰的階段，大大削弱了環境司法的震懾作用。
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