野生動物保護法亟待修改
2013年05月22日 來源：法治周末
酒是陳的香，法律或許不是。
現行《中華人民共和國野生動物保法》頒布24年，《陸生野生動物保護實施條例》也已實施超過20年。一面是法律是否“陳舊”的爭論，另一面，“活熊取膽”仍在法律允許之列，穿山甲、娃娃魚依然成為盤中餐。
在野生動物保護法施行的24年、尤其是專家學者頻頻呼吁修改法律的近幾年，我國的野生動物保護的現狀是什么？法律層面的滯后在哪些方面？
立法之初認識不足
新中國成立初期，我國并沒有專門的部門來管理野生動物。原林業部森林植物和野生動物保護司副司長卿建華在接受媒體采訪時介紹：那時還搞過“小秋收”，入秋后，農民利用農事空隙采集野生植物和捕獲野生動物的生產活動，采集的野生動植物，有的自己吃了用了，有的出口了。
而早期專家也對野生動物認識不足。
曾參與我國野生動物保護法擬訂的中國科學院動物所教授汪松說：“那時我們出書，寫到野生動物，都是什么可以入藥，毛皮如何珍貴，可以出口，為國家掙外匯。”
1958年，我國組織林業考察團到前蘇聯東歐進行考察，發現外國對野生動物已經進行保護管理，比如國外狩獵會受到區域、種類、數量、時間的限制。另外，有狩獵證的人才能打獵，要考試才能拿到狩獵證，持槍要有持槍證等。
考察團回國后給國務院的報告中提出“狩獵業”一詞，隨后得到了國務院的批準，林業部成立了“狩獵事業管理處”。
1959年，林業部發出第一個《關于保護野生動物資源的指示》，首次明確提出“野生動物資源歸國家所有”。1962年，國務院又以287號令的形式發出了《關于積極保護和合理利用野生動物資源的指示》。
雖然林業部有了狩獵事業管理處，但當時省里沒有專門的管理機構。卿建華說：“真有人狩獵也沒人管，一次有人殺東北虎，我去調查，當地很不配合，理由是，活著的東北虎歸林業部管，死了你就管不著了。”
1973年，聯合國出臺《瀕危物種國際貿易公約》；1981年，中國加入了這個公約。公約要求，如老虎、大象、犀牛、陸龜、穿山甲等所有可能受到貿易影響而存在滅絕危險的物種，其商業性國際貿易被嚴格禁止和限制。隨后，林業部、中科院等成立了專門的管理機構。
國內發生的一些事件對立法起到了推動作用。
卿建華回憶：“1974年到1976年大熊貓也是狩獵對象，很多人家里的墊子就是熊貓皮，我下去一次就找到了138只野生大熊貓的尸體，回來后，寫了份報告給國務院。國務院很重視，責成林業部調查并擴大了大熊貓的保護區，取消當地以伐林為主的森林工業局，國家對野生動物的保護意識也在逐步提高。”
上世紀80年代，林業部起草了《野生動物管理保護條例》報送國務院，當時一位領導提出“為什么是條例不是法？”于是，“條例”變成“法”報送。
1989年，野生動物保護法開始正式實施。
保護應為立法唯一原則
野生動物保護法實施后二十余年，弊端日益顯現。
汪松對法治周末記者說，上個世紀90年代初，專家們在制定國家重點保護動物名錄時，并未把穿山甲等列為一類保護動物，可沒想到，今天穿山甲竟成了瀕危動物。
“中國是為數不多的長期過度利用野生動物的國家，如果野生動物保護法不及時修改，野生動物還會繼續走向瀕危甚至消亡。”汪松說。
國家林業局公布的中國最新野生動物資源調查數據顯示，我國消耗較嚴重或瀕危程度較高的野生動物有252個物種，仍處于瀕危的有104個物種，還有一些物種低于最低存活數量，需要進行搶救性保護。
近年來，我國野生動物非法貿易案件居高不下。國家林業局2012年年初兩次打擊瀕危物種違法犯罪專項行動就查獲非法貿易案件700多起，收繳野生動物13余萬頭(只)、野生動物制品近2000件、野生動物皮147張。
“野生動物保護不力，已嚴重影響到我國的國際聲譽。”南昌航空大學副校長羅勝聯對法治周末記者說，“我國自1980年以來便陸續加入了多項野生動物保護的國際公約。但目前的野生動物保護水平與法律實踐卻無法達到這些國際公約的要求。”
野生動物保護法頒布已逾24年，除2004年對單個條文進行修改外，一直沒有予以整體修訂。而1992年頒布的《陸生野生動物保護實施條例》也有20年之久。
全國人大常委會于2004年8月28日通過了對野生動物保護法的修正案。但該修正案并沒有吸收之前專家學者、立法機構參與者的建議，只有第二十六條第二款獲得技術性修改。
羅勝聯說：“除2004年做了單個條文的修改外，一直沒有予以整體修訂，其立法思路及規范精神已落后于我國社會經濟、文化的發展。”
今年“兩會”期間，全國人大環境與資源保護委員會曾公開表示，1980年代制定的野生動物保護法在保護理念、管理內容、手段和力度等方面都已經不能適應野生動物保護工作的需要，特別是野生動物利用、野生動物損害補償等問題長期為全國人大代表和社會所關注，急需通過修改法律補充完善。
環資委介紹，國家林業局自1999年以來就開始圍繞野生動物保護法修改組織研究論證，并形成了更明確體現野生動物資源在生態建設和生物多樣性保護中重要作用的修改思路。
鑒于野生動物保護形勢日益嚴峻、生態危機加重的現狀，羅勝聯認為在修訂時，應擴大動物保護范圍，并以“保護”為立法的唯一原則。即本法規定保護的野生動物，包括各種生存于自然環境下的哺乳類動物、鳥類、爬行動物、兩棲動物、魚類、軟體動物、腔腸動物、昆蟲及其他種類動物。
而第六條“各級政府應當加強對野生動物資源的管理，制定保護、發展和合理利用野生動物資源的規劃和措施”中，應刪除“合理利用”，避免被鉆了法律空子。
新矛盾亟待法律規范
在修法呼聲日益高漲，民間和官方對野生動物保護愈發重視的同時，一個新的矛盾隨之出現。
近年來，隨著天然林保護工程、退耕還林工程的實施和禁獵令的頒布，我國森林生態和野生動物棲息地的環境得到很大改善，一些野生動物資源得到恢復，種群數量擴大較快。
然而，由于原有的棲息地容量飽和，缺乏足夠的食物，許多野生動物不得不襲擊周邊的家畜和莊稼。
另一方面，天然林禁伐以來，畜牧業和林副產品成為林區農戶的主要收入來源。由于近幾年的過度采集，農民們的放牧和采集活動越來越接近以前人跡罕至的密林深處，大大增加了與野生動物相遇并發生沖突的幾率。
以西藏為例。2010年，西藏共發生野生動物肇事案件50733起，其中人身傷害案件18起，致死6人；野生動物造成當地46291戶居民財產損失，居民要求政府補償經濟損失6772萬元。2011年，西藏野生動物肇事案件比上年又有所增加。
據西藏自治區政府部門的不完全統計，2006年至2009年，西藏野生動物共造成人身傷害、財產損失等直接經濟損失約1.5億元。
同樣的矛盾也發生在云南、新疆等地。
據不完全統計，2002年以來，云南省蘭坪縣發生黑熊傷人、傷家畜和糟蹋糧食的事件80多起。沖突不僅僅發生在人熊之間。
在滇南的西雙版納和思茅地區，禁獵令實施后，成群的亞洲象從緬甸遷入我國境內。原來以芭蕉為食的緬甸象群嘗到了甘蔗和水稻的“甜頭”后，當地百姓的莊稼常常顆粒無收。成群的野象還經常穿過護欄到高速公路上“漫步”，造成多起交通事故。
據西雙版納國家級自然保護區管理局統計，自1991年以來，以野象為主的野生動物肇事共造成西雙版納損失稻谷、糧食5萬多噸，直接經濟損失超過兩億元，有140多人遭到野象襲擊，其中30余人傷勢過重死亡。
在云南調查人象沖突事件多年的北京師范大學生態研究所副教授張立對此非常痛惜，他告訴法治周末記者：“我們在被亞洲象毀壞的農田中采集糞便樣本或者進行村寨訪問時，經常會聽到村民無奈地說，‘你們保護亞洲象，就把它們弄到別的地方保護，別讓它們在這里禍害我們’。”
對于人象沖突的不斷發生，張立和調研組的成員也正通過各種方式設法解決問題。
1998年，云南就已經出臺了野生動物肇事的補償辦法，對當地農民受到野生動物傷害有了一個基本的人身安全補償。
調研組在普洱等地正在嘗試用一種小額信貸的資助辦法，給老百姓提供一個社區發展的經費，這些經費與補償不同的是，它并不用于百姓的生活，而一定要用在發展替代的種植業、養殖業方面，以便從根本上改變他們傳統的單一耕種模式。讓農民的生產多元化，以減少大象給他們帶來的損失。
但由于經費等多方面的問題，這樣的方法還只能在很小的范圍內試行，在張立看來，解決野生動物保護地區百姓生存發展的問題，也是保護工作的重要一部分。
張立表示：國家應該建立一個系統化的野生動物肇事基金。這個基金，不僅僅用于野生動物肇事后的補償，如果能夠給予當地百姓一定的支持，改善他們的現狀，對于野生動物的保護也能起到至關重要的作用。
接受采訪的專家們也建議，應將野生保護動物傷害家畜的補償規定納入野生動物的總體保護計劃中，并設立相應的補償基金，其資金籌集渠道可包括政府救災費用、保護利用野生動物資源的收費、國際組織的贊助等。
?京公網安備110102000421號