野生動物保護立法先天不足
2013年05月29日
法制日報訊 （記者張媛)在近日召開的“搶救性保護野生動物”學術座談會上,西北政法大學動物保護法研究中心主任孫江就我國野生動物保護立法中存在的問題和建議,發表了自己的看法。
孫江指出,中國動物保護法律制度的特點是有各類動物保護的特別法卻沒有一部統領指導各類動物保護特別法制定的動物保護基本法,缺乏對動物保護的目的、任務、保護對象、適用范圍、基本原則、基本制度、行政管理體制以及法律責任等方面系統而明確的規定。這必然導致立法若干方面的先天不足。
同時,他還指出,我國野生動物馴養繁殖管理制度設計存在嚴重缺陷,其中的許可證制度導致監管弱化。根據法律規定,我國重點保護野生動物的馴養繁殖須向林業部門辦理許可證,如果是動物園進行重點野生動物馴養繁殖的,林業部門可委托建設部門頒發許可證,這就導致一張許可證多家可核準。至于出生幼獸的登記管理,馴養繁殖成功后擴大種群數量的管理,卻因多家行政機關推卸責任導致無人監管,使獲得馴養繁殖許可證后的單位和個人對野生動物的行為得不到應有的監督和管理。
孫江表示,我國陸生野生動物保護實施條例在具體化國家重點野生動物獵捕特許的發動條件時,存在泛化傾向。
條例第十一條規定:有下列情形之一,需要獵捕國家重點保護野生動物的,必須申請特許獵捕證:一、為進行野生動物科學考察、資源調查,必須獵捕的；二、為馴養繁殖國家重點保護野生動物,必須從野外獲取種源的；三、為承擔省級以上科學研究項目或者國家醫藥生產任務,必須從野外獲取國家重點保護野生動物的；四、為宣傳、普及野生動物知識或者教學、展覽的需要,必須從野外獲取國家重點保護野生動物的；五、因國事活動的需要,必須從野外獲取國家重點保護野生動物的；六、為調控國家重點保護野生動物種群數量和結構,經科學論證必須獵捕的；七、因其他特殊情況,必須捕捉、獵捕國家重點保護野生動物的。
孫江認為其中的第四項、第五項反映了條例制定時(上世紀80年代末)的特殊社會或國家需求,可能具有歷史正當性,但若以當下通行的動物福利理念來審視的話,則不能不說有些過時。另外,催生這兩項規定的特殊需求,在當下恐怕也不具有多少法理上的正當性了。而且,各項表述中的“必須”二字含義模糊,在適用時將不可避免的授予行政機關過大的自由裁最權。第七項的兜底性表述同樣存在上述問題。
野生動物保護范圍涵攝不周
現行野生動物保護法保護范圍涵攝不周,建議擴大至“不危害生態系統和人們正常生產、生活的非人工養殖的野生動物”。在近日召開的“搶救性保護野生動物”學術座談會上,西北政法大學動物保護法研究中心主任孫江如此表示。
孫江說,該法規定保護的野生動物,是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有益的或者有重要經濟價值、科學研究價值的陸生野生動物。對普通野生動物的保護,該法強調的是行政許可和收費,對那些大量的尚未發現有利用價值或不起眼的小動物,該法根本未涉及。同時該法忽視了對那些所謂的“有害動物”的保護,它們對維護生態平衡也起到了很重要的作用。
孫江認為,等級保護制對重點野生動物的保護本身是十分不利的。只關注野生動物保護對于人們生存、發展功能的保護和加強,僅僅保護珍貴、瀕危野生動物,關注于其稀缺、經濟利益和有益性,并不能維護和加強野生動物對人的功能。同時,僅體現單一的經濟價值取向也不符合野生動物保護應遵循的生態規律。從動物的食物鏈來看,普通動物是食物鏈中的重要一環,毀掉動物世界的食物鏈,同樣也會危及重點保護的野生動物并影響整個生態系統的正常運轉。這種人為地把野生動物界定為珍貴、瀕危、有益和有用的類別,是有悖于自然生態規律的,也是對該法“維護生態平衡”立法宗旨的違背。
同時,孫江提出,我國目前的野生動物保護法律制度將受保護的野生動物簡單劃分為水生和陸生兩大類,這種劃分方法有利于農業與林業部門的分別管轄,但也致使諸如兩棲類野生動物和一些昆蟲類野生動物的保護管轄權歸屬成為一個有爭議的問題。
因此,孫江建議,野生動物保護范圍應擴大至“不危害生態系統和人們正常生產、生活的非人工養殖的野生動物”,采用列舉方式進一步明確。亦可參照世界上多數國家認同的野生動物范疇,將野生動物劃分為哺乳類、鳥類、爬行類、兩棲類和昆蟲類等,并相應對現行的有關規定進行修改,以類別代替名錄。以此為基礎,根據受保護的野生動物的野生種群數量、棲息地面積的大小和受人類開發利用的程度等來確定其是否處于瀕危狀態。屬于瀕危狀態的,列入瀕危物種名錄并予以公布,確定對它們采取特殊保護措施。
環保部門全面管理野生動物
鑒于野生動物保護法對主管部門的規定過于籠統,導致管理部門分散、職能交叉,管理環節太多以致于影響到管理與保護的效能,西北政法大學動物保護法研究中心主任孫江建議將野生動物管理權限集中到環保部門。
根據野生動物保護法第七條的規定,國務院林業、漁業行政主管部門分別主管全國陸生、水生野生動物管理工作；省、自治區、直轄市政府林業行政主管部門由省、自治區、直轄市政府確定；縣級以上地方政府漁業行政主管部門主管區域內水生野生動物管理工作。
孫江指出,事實上,管理和保護野生動物只是林業、漁業部門眾多管理職能中的一項,具體執法主體又涉及到林業、工商、海關、環保等部門,規定過于籠統,執法主體分散,容易出現權責不明、互相推諉的現象。
依循我國管理的習慣與借鑒其他國家的做法,孫江建議將野生動物的管理權限相對集中,由環保部門作為全國野生動物資源的主管部門,全面負責野生動物的行政管理工作,林業、農業、海關、工商部門協同管理。林業、農業主管部門原來成立的專門管理機構歸入環境保護部垂直管理的野生動物保護機構,需要專門設立管理機構的地方由環境保護部統一規劃。如此,一可解決多頭執法、執法沖突和空白的問題；二可使專業人員執法能夠保證野生動物保護管理的公益性和專業性,從整體上控制對野生動物資源的市場開發力度。
另外,孫江還建議建立野生動物保護生物技術運用管理與風險評估制度。他說,生物技術的運用是對瀕危物種保護的重要措施之一,但是由于技術的風險以及人們對野生動物某些性狀的改良,可能帶來生態風險,需要對之進行嚴格管理,并基于潛在危害進行風險評估,完善技術規范和評估標準,明確評估機構和具體的程序。
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