三江源頭陷過度開發 生態補償市場化呼之欲出
2006-08-02
7月24日上午，16歲的藏族姑娘卓瑪和她的兩位姐姐在一座寺院門前曬太陽。她們三人無一例外地戴著大口罩，把整個臉捂得嚴嚴實實。這里是一個叫“野牛溝”的地方，青海省西寧市西南方向400公里處。
“戴口罩是因為這里的風沙太大了。”卓瑪告訴本報記者：“小的時候，風沙并不大，山坡上的草也很高，但現在到處是沙化的土地。”
“野牛溝”地處三江源自然保護區的核心地帶，不遠處就是海拔5267米的巴顏喀拉山主峰。到青海采訪之前，記者從資料上查到，三江源地區“雪山連綿、冰川縱橫，湖泊星羅棋布、水資源豐富”。
但沿214國道，車行800余公里，竟沒有見到一座雪山，偶爾出現的湖泊也是星星點點，面積小如水塘，絕大部分河道已經干涸。采金狂潮之劫
歷史上，平均海拔4461米的三江源地區水源豐富，長江總水量的25%、黃河總水量的49%、瀾滄江總水量的15%都來自這一地區，被稱為“中華水塔”。
但近年來，由于自然和人為因素，三江源地區生態環境逐年惡化，已成為我國西部土地荒漠化最嚴重的地區之一。由于冰川退縮、湖泊驟減，許多地方甚至已經斷水。
2005年下半年，青海省水利、環保、農牧、林業、氣象等部門組成的三江源生態監測工作組，深入三江源地區展開調查。結論讓人震驚：
據初步統計，三江源自然保護區沙漠化土地面積為2.5萬公頃，且每年以5.2萬公頃的速度在擴大。同時，每年新增水土流失面積達2100公頃，黃河、長江在青海省境內每年平均輸沙量高達 8814萬噸和1232萬噸。
“三江源地區生態環境堪憂。”青海省副省長穆東升對媒體表示稱，三江源地區生態環境惡化的趨勢不僅影響源頭地區的經濟社會可持續發展，而且對三大江河中下游地區工農業生產和人民生產生活安全帶來威脅。
幾個月前，丁顯海被調到玉樹州林業環保局任副局長。他手里仍攥著一份《三江源區生態環境現狀》報告告訴記者，這里出現的很多生態環境問題讓他不解。
“整個三江源區90%的草場出現了不同程度的退化。其中玉樹退化的草場達到5198萬畝，約占全州可利用草場面積的29.74%。”丁顯海25日表示說，僅黃河源頭地區，上世紀80至90年代，草場退化速度就比70年代增加了一倍多。
丁顯海分析，自然和人為的破壞是三江源地區生態出現問題的原因。
全球氣候變化，特別是厄爾尼諾現象頻繁發生，是三江源地區生態環境惡化的自然因素，使原本很脆弱的生態系統穩定性更低，恢復能力更弱。氣候變暖、蒸發加大成為生態環境逆向演化的驅動力，與上世紀80年代相比，僅玉樹州氣溫就上升了0.2℃至0.4℃。
“人為的因素包括草場超載過牧、偷獵盜伐、亂采濫挖等。”丁顯海稱，每只羊單位的可利用草場占有率由1953年的35.3畝降到了2000年的12.3畝,致使牧壓成倍增加，草場超載過牧直接導致草地生產力下降。
記者在三江源地區采訪，當地政府官員并不十分愿意提及“采金”之事，其實，上世紀80年代一度熱火的采金熱。曾經讓地方財政和有關人員賺了不少錢，但也把三江源大片大片的草地翻了個底朝天，這正是造成當地水土流失、草原植被遭到嚴重破壞的關鍵性因素。
“僅曲麻萊縣需要治理的沙金過采區就有75萬畝，需資金5.9億元，得不償失。”丁顯海透露，當時由青海、甘肅、寧夏、四川、新疆等地來采金的人員數以萬計。
而近幾年，進入“蟲草第一縣”雜多縣的采挖蟲草人員也有3.5萬至4萬之多，超過了雜多全縣總人口數。“馬背生態文化”失落
三江源地區的環境保護遭遇的另一個問題，就是“政策和開發失誤”。
丁顯海稱，由于政策因素和不當開發，歷史上，玉樹州就曾經遭遇過三次較大范圍的生態環境破壞活動：
第一次是上世紀50年代，政府動員內地青年到玉樹進行大規模的墾荒種地；第二次是“文革”期間的學大寨運動；第三次是改革開放初期，無序的采挖沙金。
三江源生態環境保護協會扎西多杰表示：“目前在三江源實施的政策包括退耕還林還草工程、天然草原退牧還草工程、三江源自然保護區核心區禁牧移民工程等。”扎西多杰反對這樣一種說法；認為割裂當地居民與自然環境的關系是保護三江源生態環境的最有效的方法。
這種保護觀點沒有理解三江源地區生態人文歷史與自然環境之間的動態辯證關系。扎西多杰稱，一個典型的例子是輪牧，這其實是一種有效而持續地使用草場自然資源的傳統。
“例如，治多縣索加鄉莫曲村在當地已有幾百年的放牧歷史，牧民的可持續資源管理本身已與生態環境相和諧。他們有自己的環保組織、人員和生態環保的鄉規民約。”扎西多杰稱，然而，這個村已被劃為保護區核心區，所有牧民將被遷出。上千年來，畜牧業本身已融為當地生態系統中的一個不可分割的部分，限制和撤離畜牧業并不一定意味著生態環境的恢復。呼喚建立補償機制
根據國家“十一五”規劃綱要，“十一五”期間，國家將完成治理三江源自然保護區重點工程區面積938.65萬公頃，將在三江源草原草甸濕地生態功能區內實施封育草地，減少載畜量，擴大濕地，涵養水源，防止草原退化。
這其中，除國家投入75億元外，仍需要大量的資金投入，靠當地財政顯然行不通。
“三江源生態保護是一項關系全國的生態工程，其治理成本應該由流域內的所有地區共同承擔。”青海省玉樹藏族自治州常務副州長賈應忠在記者采訪時表示，“我們在這里做生態保護，在一定程度上犧牲經濟建設，這個損失由誰承擔，必須要由受益者來承擔，我們保護得越好，下游發展的條件就越好，那么他們拿一些錢來補償是應該的。”
穆東升也認為，國家應盡快制定三江源地區草原、水資源、森林生態補償制度，利用生態補償資金進行三江源生態移民和保護治理。據悉，有關“生態補償”的問題，全國人大、財政部、國家環保總局等有關部門目前正加緊研究，預計年內會有相關辦法出臺。
“生態補償說到底是個社會公平問題。”全國政協常委、原國家環保總局副局長汪紀戎向記者指出。
“但推進生態補償辦法，僅靠行政手段不僅不現實，政策措施還很容易被異化而變味。”汪紀戎認為，應按照“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償”的責任原則，實行政府主導、市場推進。
不過，在國家環保總局環境規劃院總工程師王金南看來，在建立生態補償機制中，政府和市場都可以發揮作用。目前，政府的作用絕對是主要的，不僅要建立生態補償機制的法規，而且在很多情況下依然是生態保護與建設的主要“埋單”人，如建立生態補償專項資金。
市場作用的發揮，只有在受損方和受益方明確的前提下，才可以發揮在生態補償中的調節作用。
而生態補償的執行，王金南認為，關鍵的是上下游責任關系的界定。不能簡單定性為，上游要下游給予補償，上下游都負有保護生態，保護法規的責任。下游在上游達到規定的水質水量目標的情況下給予補償；在上游沒有達到規定的水質水量目標，或者造成水污染事故的情況下，上游反過來要對下游給予補償或賠償。
據了解，7月27日，中國環境與發展國際合作委員會的核心專家們在北京再次研討了生態補償課題。據專家組中方主席李文華院士透露，課題組已向國家環保總局提交了若干政策報告和政策框架。7月，國家環保總局自然生態司也曾組織環境規劃院、政研中心、財政部財科所、中國農業大學等單位的專家對粵、閩、贛地區生態補償進行了調研。
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生態移民補償難題
補償費該怎么使用？“有學者提出直接分給老百姓，把老百姓養起來。但如果拿多了，老百姓也會產生依賴心理。”賈應忠說。
2004年7月，三江源開始了生態大移民，最終將有5萬多名牧民遷出。目前，生態移民得到的補償是，5年內可以享受到國家給予的人民幣及糧食補助，另外還有部分住宅建設補貼。
從事環保研究的長江黃河集團公司副總裁樊峰宇對此心存擔憂：“由于缺乏持續性激勵機制和制度安排，在度過了5年的生活安逸之后，牧民必將面臨生存考驗。”生產資料的缺失，牧場的圍禁，生產設施的遺棄，上述問題牧民都將面對。
樊峰宇指出：“目前所采取的財政轉移支付，是對人們保護和建設生態環境這種公益勞動報酬的支付，僅僅是一種補貼，是一種輸血式生態補償機制，并不是真正意義的生態補償機制。”樊峰宇指出，三江源地區移民再社會化過程困難重重，這個問題將成為社會能否實現和諧發展的重要制約因素。
針對生態移民的后續產業，樊峰宇給出的建議是，結合當地產業優勢和農牧民的興趣，調整和重新設置技能培訓項目，重點通過政策引導農牧民從事藏飾品生產、畜產品運輸加工以及藏藥開發等相關產業，解決牧民就業與增收問題。加強生態移民教育，加大異地辦學的工作力度。在生態移民集中安置區新建學校，開設相關教育課程，提高農牧民文化素質和思想素質。如果一個移民家庭其中有一個人有職業技能，將可保障家庭后續生活與發展問題。
“生態補償機制的輸血和造血都要建立在資金有效分配和監督管理機制下。”樊峰宇建議，應建立由相關政府、專家學者、NGO組織組成的管理委員會，協調并及時解決不同利益主體間可能產生的矛盾。
“生態補償切忌采用簡單的財政支付轉移方式，否則往往會轉移到下一級政府官員的工資單上，連基本的輸血作用也起不到，更談不上生態補償的生態保護目的。”王金南認為，對于一些直接提供生態系統服務的農牧民，采用現金補償的形式是可取的輸血補償方式。
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