環境公益訴訟將有可操作性程序規則
2014-11-13來源：法制網-法制日報
持續的霧霾，讓北方本應秋高氣爽、色彩斑斕的秋天黯然失色。當前，我國環境污染問題嚴重，全方位加強環境資源保護，讓藍天碧水不再是奢侈品顯得尤為迫切。
《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。決定彰顯了中央重拳整治環境污染的決心和信心，藍天碧水有望回歸。
7月3日，最高人民法院成立專門的環境資源審判機構——環境資源審判庭。該庭庭長鄭學林今天就環境資源審判庭4個月以來的工作情況接受了《法制日報》記者專訪。
已有368個專門審判機構
記者:目前，我國環境資源審判機構設置呈現怎樣的狀態，哪些省高級法院設立了專門審判庭？
鄭學林;截至今年9月底，全國共有20個省(市、自治區)人民法院設立了環境資源審判庭、合議庭、巡回法庭，合計368個。其中，基層法院設立的環境資源審判機構多達291個，占總數的79.1%,中級法院有62個，占16.8%,高級法院有14個，占3.8%。
各地高院負責環境資源審判工作的具體部門不盡相同，福建、海南、貴州省設立專門審判庭負責環境資源審判工作，其他地區高院均指定相關部門負責環境審判工作。
記者：當前，環境資源類案件從立案到審理存在哪些困境，原因有哪些?
鄭學林：立案環節面臨的最主要問題是環境資源類案件數量偏少。從初步統計數據看，全國法院2011年至2013年每年的收案數，包括刑事、民事、行政案件在內，年均不足3萬件，其中環境公益訴訟案件數量更少。
審理環節面臨著以下3個方面的主要問題：現有法律法規、司法解釋對于環境侵權訴訟尤其是環境公益訴訟的起訴主體、舉證責任、承擔責任方式以及損害賠償范圍等的規定比較原則，缺乏可操作的具體程序規則；環境資源訴訟的配套機制不健全，特別是缺乏專業化的、具有公信力的司法鑒定機構，并且評估鑒定周期長、費用高；環境資源案件具有很強的專業性和復雜性，對法官的素質和水平要求較高，而現有法官隊伍在審判理念、知識結構上都有待進一步加強和完善。
探索環境民行案件三審合一
記者：對于破解環境資源案件少、審理難的困境，最高法環境資源審判庭成立以來，進行了哪些有益探索?
鄭學林：為破解上述困境，最高法環境資源審判庭成立以來，除了大力加強環境資源審判組織建設，為環境資源專門化審判提供組織保障外，還及時制定出臺司法指導意見。今年7月，最高法制定出臺了《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》。這是最高法專門為全面加強和規范環境資源審判工作發布的第一個司法指導性文件，為各級人民法院當前和今后一個時期環境資源審判專門化工作提供了明確且具有可操作性的政策指引。
與此同時，最高法環境資源審判庭還將推進民事公益訴訟作為突破口。最高法確定江蘇、福建、云南、海南、貴州5省作為開展環境民事公益訴訟的試點，下發了《關于在部分地方人民法院推進環境民事公益訴訟審判工作的指導意見》,對于試點法院推進環境民事公益訴訟的主要內容和工作程序作出規定，要求上述省份確定兩個至4個中級法院或者基層法院作為推進此項工作的重點法院，并要求盡快建立重點法院與高級法院、最高法的溝通協調機制。
發布典型案例和抓緊制定司法解釋也是最高法環境資源審判庭的重頭工作?！蛾P于環境民事公益訴訟案件適用法律問題的司法解釋》和《關于審理環境損害責任民事案件適用法律問題的司法解釋》兩個司法解釋都已經完成條文草擬工作，正處于征求意見階段。此外，為統一環境資源案件的裁判尺度，最高法還于今年7月集中發布了9個環境資源民事典型案例。
最高法環境資源審判庭大力推進審判機制專門化建設。積極探索和推廣環境資源刑事案件、民事案件和行政案件“三審合一”的歸口審理工作模式，充分發揮三大審判的整體合力。同時，鼓勵各地法院探索設立以流域等生態系統或以生態功能區為單位的跨行政區劃環境資源專門審判機構，實行對環境資源案件的集中管轄，有效審理跨行政區劃污染等案件。
針對環境資源類案件的專業性和復雜性，最高法加大了對現有環境資源法官隊伍的培訓力度，著力打造一支專家型法官隊伍。最高法現已著手編輯《環境資源審判實務手冊》、《環境資源典型案例選(民事卷)》等審判參考叢書，并于10月27日舉辦了為期一周的第一期全國環境資源審判業務培訓班。
加大救助環境公益原告力度
記者：目前，環境公益訴訟最大困境是什么，司法解釋征求意見稿有哪些亮點?
鄭學林：近年來江蘇、貴州、云南等省法院積極開展環境公益訴訟，審理了不少具有影響力的案件，積累了一些有益經驗。但從全國范圍看，這項工作的開展情況還不容樂觀，不少省份尚未實現環境公益訴訟案件零的突破。
主要存在兩個方面的制約因素：缺乏對環境公益訴訟作用的正確認識，缺乏可操作的程序規則。當前，一些部門和法院對于環境公益訴訟存在一定擔心，認為全面推進環境公益訴訟會導致濫訴，加重法院案多人少的矛盾，降低政府部門的工作效率，甚至會影響社會穩定。公益訴訟作為一種新型訴訟模式，具有明顯不同于普通民事訴訟的特征、功能和訴訟構造，但現有法條規定比較原則，不具有可操作性，客觀上限制了環境公益訴訟的開展。
最高法環境資源審判庭自成立之初就將推進環境民事公益訴訟作為工作重點，集中力量開展公益訴訟試點和司法解釋調研起草工作。
正在征求意見的環境民事公益訴訟案件適用法律的司法解釋有四大亮點：合理設定“有關組織”的主體資格范圍，明確社會組織的3種具體類型,并對環境保護法規定的條件作了合理界定。創新責任承擔方式，將恢復性責任明確為環境公益訴訟的主要責任形式，并規定生態環境修復費用應當向環境公益訴訟專項資金賬戶支付，且只能?？钣糜谛迯铜h境生態。適度強化職權主義，規定法院可以行使釋明權，在調查收集證據、委托司法鑒定等方面可以依法發揮職權作用，還可以采取不經鑒定、參考專家證言的方式確定生態環境修復費用。合理構建訴訟成本負擔機制，加大對公益訴訟原告的司法救助力度，充分發揮公益訴訟主體維護公共利益的積極性。
此外，征求意見稿在制定過程中還有一些爭議比較大的問題，主要涉及舉證責任的分配、公益訴訟與行政監管的銜接、懲罰性賠償和支持起訴人等制度。
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