核心提示：2月中旬召開的鄭州市財政工作會議宣布，從今年起環(huán)保機構(gòu)經(jīng)費將全額納入財政預算。有心人應該記得，這并不是環(huán)保搭上“皇糧”的最早消息，在2004年之前，鄭州市級環(huán)保部門的人員與公用經(jīng)費已經(jīng)納入財政。但此消息的另一個背景是，根據(jù)中央精神，2006年國家將全面推進排污費收支兩條線。這意味著從上向下推進的排污費收支兩條線將在2006年“到底”，有業(yè)內(nèi)專家認為，結(jié)合經(jīng)費全額納入財政的變動，地方環(huán)保機構(gòu)特別是縣級將在本年有“較大動作”。排污費與人員工資和公用經(jīng)費的脫鉤，使得地方環(huán)保隊伍的陽光執(zhí)法更有了保障，而一個更為期待的結(jié)果是，財政的介入，環(huán)保機構(gòu)也終有機會從困擾多年的超員、低效的狀態(tài)中解脫出來。
消息甫出，環(huán)保話題再次成為熱門。3月2日，鄭州市環(huán)保局綜合規(guī)劃處處長任巖在接受記者采訪時也表示，經(jīng)費全額納入財政，對基層環(huán)保執(zhí)法部門而言意義猶為重大，可以消除環(huán)保部門的執(zhí)法顧慮，減少地方保護主義的壓力。
事實上，雖然從2003年起，國務院就頒布了《排污費征收使用管理條例》，但由于不少地方環(huán)保機構(gòu)長期依賴排污費運轉(zhuǎn)，排污費收支兩條線在推行過程中難度較大，盡管有“環(huán)保開票、銀行收錢、財政統(tǒng)管”的方針出臺，在制度上杜絕了亂收費、亂罰款、隨意挪用等違規(guī)行為，但在現(xiàn)實中，一些地方依舊變相“吃”排污費。2002年，國家審計署審計46個重點城市排污費征繳、分配和使用情況時，就發(fā)現(xiàn)預算安排中用于污染源治理的資金僅占排污費的44%，遠低于國家規(guī)定80%的比例；財政、環(huán)保等部門截留挪用環(huán)保資金6億多元，用于平衡預算、購房買車、經(jīng)商辦企業(yè)等。
有關人士認為，今年媒體公布“全面推進收支兩條線”與“全額納入財政”之后，之所以再次引起公眾關注，實際上緣于地方環(huán)保體制與財政上仍舊存在一定問題。一位環(huán)保官員對記者表示，國家推進收支兩條線，實行的是自上而下的順序，從2003年底開始，市級以上環(huán)保部門基本開始將人員經(jīng)費與公用經(jīng)費納入市級財政，同時將征收排污費納入財政設立的環(huán)保專項基金。因此，“2006年，重點和難點還在于市級以下，特別是一些經(jīng)濟條件不好的縣”。
2月28日，河南省環(huán)境保護研究所規(guī)劃研究中心主任工程師潘鳴鐘對記者說，環(huán)保經(jīng)費全額納入財政預算后，基層環(huán)保機構(gòu)會在財務與機制上面臨較大調(diào)整。“根據(jù)中央政策，2006年要全面推進收支兩條線，‘全面’的意思就是要到達縣這一級，也就是最基層的環(huán)保部門。這意味著2006年實際上是地方環(huán)保邁向規(guī)范的最后期限。”
從“老鼠”養(yǎng)“貓”到政府養(yǎng)“貓”
潘鳴鐘的另一個身份是政協(xié)第九屆河南省委員會常務委員。2005年，在省環(huán)保機構(gòu)的一次全面調(diào)研中，他注意到地方環(huán)保機構(gòu)存在“三個一半”現(xiàn)象：一是縣級環(huán)境部門一線執(zhí)法人員中，工人、臨時工占一半以上；二是學歷低于中等專科以下的占一半以上，缺乏專業(yè)知識；三是沒有經(jīng)費，“財政不管”需要自籌的占一半以上。潘鳴鐘據(jù)此在政協(xié)會議上提交了建議提高環(huán)保隊伍素質(zhì)、健全環(huán)境監(jiān)管體制的提案。
潘鳴鐘認為，這“三個一半”造成的后果十分嚴重。“一方面缺乏專業(yè)人才，治污工作效率不高，另一方面多出來的人員工資和辦公經(jīng)費保證不了，就只有拿收的排污費去頂。如果把排污企業(yè)比做‘老鼠’，環(huán)保執(zhí)法人員應該是‘貓’，可現(xiàn)在的狀況是‘貓鼠同吃一鍋粥’，甚至是‘老鼠’養(yǎng)‘貓’。”
對此，地方環(huán)保機構(gòu)違規(guī)執(zhí)法與集體腐敗案件，一直是媒體“照顧”的重點，基層環(huán)保機構(gòu)的被曝光率持續(xù)較高。而經(jīng)費全額納入財政之后，“老鼠養(yǎng)貓”有望改為“政府養(yǎng)貓”。
“中央和省級政府一直在尋找改善地方環(huán)保的辦法。除了社會輿論的壓力，另一方面也是環(huán)境壓力不斷增加所致，政府對環(huán)境的重視和對可持續(xù)發(fā)展的理解在不斷提高。”3月2日，河南省環(huán)保局人事處處長周文獻在接受記者采訪時說。
今年2月，國務院下發(fā)的39號文《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》中強調(diào)，未來15年我國人口將繼續(xù)增加，經(jīng)濟總量將再翻兩番，資源、能源消耗持續(xù)增長，環(huán)境保護面臨的壓力越來越大。
“具體到我省來說，河南是一個經(jīng)濟發(fā)展任務比較重的省份，一些地方為發(fā)展饑不擇食，項目無論污染大小，只要能賺錢就上，但河南環(huán)境容量很小，這就造成了環(huán)境壓力和環(huán)保任務一直比較重。”周文獻說。
2003年10月，河南省政府第30次常務會議通過的《河南省排污費征收使用管理辦法》規(guī)定，排污費的征收、使用必須嚴格實行收支兩條線，征收的排污費一律上繳財政，環(huán)境保護執(zhí)法所需經(jīng)費由本級財政予以保障。
“盡管從目前來看，一些經(jīng)濟比較困難的縣區(qū)實現(xiàn)納入財政還有困難，但法規(guī)和方案的不斷細化，顯示了‘政府養(yǎng)貓’、改變基層環(huán)保混亂局面的決心。”潘鳴鐘說，“政府的決心在一步步增強。”
“皇糧”保障陽光執(zhí)法
“納入財政之后，政府每年的投入會更多一些。”3月3日，鄭州市環(huán)保局的一位財務人員對記者說。盡管市級環(huán)保機構(gòu)的經(jīng)費2004年已納入財政，但占開支一半左右的事業(yè)發(fā)展專項資金則得不到完全保證，今后，這一塊兒也將得到財政的支持。這位財務人員說，事業(yè)發(fā)展專項資金主要用于環(huán)保事業(yè)發(fā)展、人才培育等，去年總額約有1000萬元。
對環(huán)保機構(gòu)影響較大的還有專項資金的使用。鄭州市環(huán)保局綜合規(guī)劃處處長任巖說，以前企業(yè)交納的排污費，70%～75%仍要返還給該企業(yè)，進行污染專項治理。新的排污征收管理辦法執(zhí)行以后，這筆錢全部納入環(huán)保專項資金，可以集中使用，環(huán)保機構(gòu)依據(jù)從重到輕的次序立項安排。
但在輿論看來，環(huán)保機構(gòu)經(jīng)費全額納入財政之后，最突出的作用是有利于環(huán)保機構(gòu)的陽光執(zhí)法。靠“吃”排污費過日子，嚴重影響排污費的正常使用，更不利于部門的公正執(zhí)法，對排污企業(yè)的罰款卻成了環(huán)保部門可隨意支配的收入。一位環(huán)保官員對記者說：“一些地方環(huán)保部門對企業(yè)征收排污費并不是按量，而是去年交多少，今年商量一下還交多少，幾乎是隨意的。”
潘鳴鐘出示了一份2005年由糾風部門在全省范圍內(nèi)所做的問卷調(diào)查，涉及省環(huán)保系統(tǒng)的反饋意見有629條，其中76%以上是反映全省各地的環(huán)境監(jiān)管體制不健全和執(zhí)法主體存在問題的，“有的是居民反映附近的污染企業(yè)沒人管，有的是企業(yè)反映環(huán)保執(zhí)法人員違規(guī)執(zhí)法”。
而在經(jīng)費得到保證后，一方面理論上不必再借助排污費支付工資和公用經(jīng)費，另一方面，收繳的排污費被設為環(huán)保專項資金，其支取使用的規(guī)范性、透明性加強。“再想像從前一樣吃排污費，已經(jīng)沒有正當理由了”。業(yè)內(nèi)人士認為，這勢必會從整體上增加環(huán)保執(zhí)法的透明度。
促使基層環(huán)保執(zhí)法體系完備
業(yè)內(nèi)專家認為，全額納入財政的另一個結(jié)果是將促使基層環(huán)保機構(gòu)的規(guī)范化建設。“實際上，規(guī)范化一直是地方環(huán)保機構(gòu)的一個軟肋。財務混亂、執(zhí)法尺度不公與人員超編等現(xiàn)象，都是因為規(guī)范化的欠缺。”河南省環(huán)保局人事處處長周文獻說。
同時，一些地方為了不讓環(huán)保占用行政編制，將環(huán)保局性質(zhì)定為事業(yè)單位，有的還將城建與環(huán)保合并。對環(huán)保機構(gòu)進行設置時，有的縣是依據(jù)當?shù)毓I(yè)產(chǎn)值，有的是依據(jù)人口規(guī)模，有的則是依據(jù)GDP。
“什么級別的環(huán)保機構(gòu)需要什么級別的配置，設置哪些部門，需要哪些職位，具體做什么，沒有一個規(guī)范的條框。”周文獻說：“性質(zhì)不對，實際上就不具備執(zhí)法主體資格，你怎么去治污？”
納入財政之后，政府對只屬于編制內(nèi)的經(jīng)費有效投入，將使地方環(huán)保機構(gòu)面臨的規(guī)范化問題更加緊迫，“逼迫”地方對超員、人員素質(zhì)、機構(gòu)設置等問題進行改善。“比如，編制只能減不能增，今后地方機構(gòu)再進人它就要考慮一下怎么安排、劃算不劃算。”省環(huán)保局一位官員對記者說。
今年2月中旬國務院發(fā)布的《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》要求，建立和完善環(huán)境保護的長效機制，規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為，實行執(zhí)法責任追究制，同時要完善環(huán)境管理體制，縣級以上地方人民政府要加強環(huán)保機構(gòu)建設，落實職能、編制和經(jīng)費，完善地方環(huán)境管理體制。業(yè)內(nèi)人士認為，國務院的決定對地方存在的問題“針對性是很強的”。
“國務院的決定出臺以后，媒體發(fā)表了各類解讀文章，大家都很關心地方環(huán)保的人員、體制這一塊兒怎么辦，地方上每一個崗位應該是什么人？他們的任務具體是什么？超出編制的其他人怎么辦？”2月28日，一位環(huán)保官員對記者說，這些問題將被敦促解決。
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