■高端視點(diǎn)
中國現(xiàn)行的排污收費(fèi)政策，實(shí)際執(zhí)行中演變成“付費(fèi)即可排污”的后果，無法對污染物排放總量實(shí)施有效控制；環(huán)境保護(hù)的責(zé)任過多傾向于政府一方，促使企業(yè)、政府間玩起“貓捉老鼠”的游戲，環(huán)境質(zhì)量難以改善。惟有探索市場對環(huán)境資源的配置、保護(hù)機(jī)制，方是治本之道，排污權(quán)交易即是這種探索的開始。
目前，全力建設(shè)節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)已經(jīng)成為中央政府以及全社會(huì)的共識(shí)。“保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)”，“實(shí)行有利于資源節(jié)約的價(jià)格和財(cái)稅政策”已經(jīng)正式寫入中國的“十一五”規(guī)劃之中。
環(huán)境是一種重要資源，同時(shí)環(huán)境又是公共產(chǎn)品。如何創(chuàng)新機(jī)制，發(fā)揮市場對環(huán)境資源的配置作用，非常值得討論和探索。
排污權(quán)交易是許多國家通過市場手段配置、保護(hù)環(huán)境資源的重要經(jīng)濟(jì)政策之一。排污權(quán)交易的主要思想是：在滿足環(huán)境要求的前提下，設(shè)立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)（通常以排污許可證的形式表現(xiàn)），并允許這種權(quán)利像商品那樣被買賣，以此進(jìn)行污染物的排放控制。企業(yè)節(jié)約下來的污染排放指標(biāo)，將成為一種可以用于交易的“有價(jià)資源”，既可在企業(yè)與企業(yè)間進(jìn)行商業(yè)交易，也可“儲(chǔ)存”起來以備自身擴(kuò)大發(fā)展之需。而那些無力或忽視使用減少排污手段、導(dǎo)致手中缺乏排放指標(biāo)的企業(yè)，將不得不按照市場價(jià)格，向市場或其他企業(yè)購買污染指標(biāo)。
排污權(quán)交易市場分為一級(jí)市場和二級(jí)市場。一級(jí)市場是政府與排污者之間的交易。政府機(jī)構(gòu)評估出一定區(qū)域內(nèi)滿足環(huán)境容量的污染物最大排放量，并將最大允許排放量分成若干規(guī)定的排放份額，每份排放份額為一份排污權(quán)。政府就某種污染物排放權(quán)每年定期與排污者進(jìn)行交易，交易形式主要有招標(biāo)、拍賣、以固定價(jià)值出售等。一般來說，對社會(huì)公用事業(yè)、排污量小且不超過一定排放標(biāo)準(zhǔn)的排污者，可以采取靈活的辦法；而對于經(jīng)營性單位、排污量大的排污者，多采取拍賣或其他市場方式出售。
二級(jí)市場是排污者之間的交易場所，是實(shí)現(xiàn)排污權(quán)優(yōu)化配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。排污者在一級(jí)市場上購買排污權(quán)后，如果排污需求大，購買的排污權(quán)不夠用，就必須在二級(jí)市場上花錢買入；相反，如果企業(yè)減少排污，購買的排污權(quán)得到節(jié)省，則可以在二級(jí)市場上售出獲利。
排污權(quán)交易制度不僅體現(xiàn)的是“總量控制”的污染物控制策略，而且是依靠市場手段使企業(yè)主動(dòng)來實(shí)現(xiàn)“總量控制”目標(biāo)的。政府核定區(qū)域內(nèi)污染物總量后，排污權(quán)進(jìn)入市場進(jìn)行交易，減少排污節(jié)約的排污權(quán)可以在二級(jí)市場上買賣獲利。這樣，排污者就有減少排污的積極性。可以設(shè)想，如果區(qū)域內(nèi)排污總量一旦確定，排污權(quán)就獲得了類似壟斷資源的身份，有限的排污權(quán)必然帶來價(jià)格不菲的交易，企業(yè)在利益驅(qū)動(dòng)下，自然會(huì)珍惜有限的排污權(quán)，減少污染物的排放。
相反，中國目前的“付費(fèi)即排污”的污染控制策略，更多是依靠政府行為來推動(dòng)環(huán)境保護(hù)。排污費(fèi)由政府來強(qiáng)制征收，排污許可證由政府授予，超標(biāo)排污由政府來處罰，大部分污水處理設(shè)施也是由政府投資興建，企業(yè)是否執(zhí)行環(huán)保政策過多地依靠行政手段的被動(dòng)監(jiān)督。這樣，一方面企業(yè)缺乏珍惜環(huán)境的內(nèi)在壓力和動(dòng)力，在環(huán)境保護(hù)上和政府玩起“貓捉老鼠”的游戲。
更有甚者，一些地方環(huán)保部門和排污企業(yè)之間相互博弈，最后形成“協(xié)議”收費(fèi)，完全喪失了排污費(fèi)應(yīng)有的政策功能。這種政府主導(dǎo)型的污染控制，還存在諸多“尋租”或風(fēng)險(xiǎn)，比如，一些地方環(huán)保部門借機(jī)干預(yù)企業(yè)的正常生產(chǎn)，隨意減免排污費(fèi)，違規(guī)使用排污費(fèi)等。這些現(xiàn)象反過來又增加了政府監(jiān)管的難度。
就排污收費(fèi)而言，盡管2003年出臺(tái)的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》規(guī)定，直接向環(huán)境排放污染物的單位或個(gè)體戶，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納排污費(fèi)。但是，現(xiàn)行排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，與污染治理成本相比是杯水車薪。
就超標(biāo)排污處罰而言，中國僅在大氣污染防治法中規(guī)定，超過國家和地方標(biāo)準(zhǔn)向大氣排放污染物的，由所在地縣級(jí)以上環(huán)保部門處最高10萬元的處罰。而根據(jù)有關(guān)規(guī)定，還不能對其進(jìn)行二次處罰。按照這種環(huán)保政策，只要繳納排污費(fèi)或超標(biāo)排污罰款，就獲得事實(shí)上的排污權(quán)。排污許可證制度在實(shí)踐中已幾乎轉(zhuǎn)變成注冊制度，對企業(yè)來說是零成本或低成本。這樣，企業(yè)超標(biāo)排污成為必然，污染物總量實(shí)際上無法得到有效控制。
中國排污權(quán)交易幾年前已經(jīng)啟動(dòng)，目前尚處于試點(diǎn)階段，雖然基層環(huán)保部門以及企業(yè)都希望能及時(shí)出臺(tái)有關(guān)排污權(quán)交易的具體規(guī)章制度，部分省市如山西、江蘇等都相繼出臺(tái)了一些地方性的排污權(quán)交易法規(guī)，但總體來說，進(jìn)步不快。
進(jìn)步緩慢的原因有很多。在中國目前環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中，除了個(gè)別針對特種污染物的規(guī)定中體現(xiàn)有“總量控制”思想外，主要的法律法規(guī)均沒有明確“總量控制”的規(guī)定。在“排污付費(fèi)”的污染控制策略下，只要付費(fèi)就可以排污，這樣，企業(yè)顯然不會(huì)再去市場上購買排污權(quán)，也就不會(huì)有企業(yè)賣出排污權(quán)。也就是說，沒有對排放量的總量限制，就沒有市場。
從一級(jí)市場來看，相對于土地、礦產(chǎn)等有形資源而言，排污權(quán)有償使用缺乏政策和法律依據(jù)。據(jù)調(diào)查了解，現(xiàn)在要辦個(gè)經(jīng)營排污權(quán)出讓和交易公司，辦理工商執(zhí)照和稅務(wù)登記都碰到難題。另外，目前存在著新建污染企業(yè)和已建污染企業(yè)之間，在排污權(quán)初始分配方面有償和無償取得“雙軌并存”的不公平局面，挫傷了企業(yè)有償取得排污權(quán)的積極性。
因此，我們建議，通過法律來進(jìn)一步明確排污權(quán)有償取得。首先要確立有關(guān)“總量控制”污染控制策略具體實(shí)施的統(tǒng)一法規(guī)，在現(xiàn)行環(huán)境法律中對排污總量控制的目標(biāo)、總量設(shè)計(jì)、調(diào)查和檢測、總量分布、適用程序等做出更加明確的規(guī)定；然后通過立法建立排污權(quán)交易市場，規(guī)范初始排污權(quán)的分配，確定初始分配方法，加強(qiáng)監(jiān)管，杜絕企業(yè)尋租行為。對排污權(quán)二級(jí)市場的交易范圍和交易方式做出明確規(guī)定，建立排污權(quán)交易的法律體系。在一級(jí)市場上，除了通過立法明確排污權(quán)有償取得外，要探索適合我國國情的排污權(quán)一級(jí)市場交易形式，改變無償分配或行政授予的做法，采用招標(biāo)、拍賣或其他市場化方式將排污權(quán)賣給企業(yè)。
排污權(quán)初始化分配如何進(jìn)行？如何保證公開公正公平？如何防止排污權(quán)分配引起的腐敗？這是大家非常關(guān)心，也是我們正在研究和思考的問題。
排污權(quán)初始化分配的關(guān)鍵在于用統(tǒng)一的分配方法。以往二氧化硫的分配是以國家下達(dá)的總量控制指標(biāo)逐級(jí)等比例下達(dá)，造成了原來排放量大、污染嚴(yán)重的地區(qū)或者企業(yè)“占便宜”，形成了總量分配的不公平。
在排污權(quán)市場的建立方面，我想應(yīng)該基于三個(gè)方面，一是公正的分配方法，確保每一個(gè)污染企業(yè)都取得合理的總量配額。二是嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法，應(yīng)該使得企業(yè)嚴(yán)格按照核定的總量排放污染，對于超過總量排污的企業(yè)，必須實(shí)施嚴(yán)格的處罰手段，讓其不得不按照總量進(jìn)行排污，否則企業(yè)成本將大大增加。三是有“量”可以交易。目前我們設(shè)計(jì)的績效分配是公開公正公平的，企業(yè)在治理污染后（對于電廠而言就是脫硫），應(yīng)該會(huì)有富余的指標(biāo)進(jìn)行交易。
與此同時(shí)，要通過立法等手段，有效制止濫用和非法轉(zhuǎn)讓排污權(quán)，杜絕蓄意囤積居奇等擾亂市場的買賣行為，對超標(biāo)排污企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，通過這些措施確保排污權(quán)在二級(jí)市場上能夠正常交易。
最后，政府還應(yīng)建立和完善排污權(quán)交易的政策調(diào)控體系，利用稅收、信貸等手段對排污權(quán)市場進(jìn)行必要的宏觀調(diào)控；對排污權(quán)交易要給予一定的優(yōu)惠政策，以鼓勵(lì)企業(yè)參與排污權(quán)交易，為排污權(quán)交易創(chuàng)造必要的宏觀環(huán)境。
（來源：南方周末-朱志剛/財(cái)政部副部長）
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