大陸官方制定《境外非政府組織管理法》，擬確立公安部門為登記機(jī)關(guān)，并加強(qiáng)對(duì)境外NGO資金來源及使用的管理。
當(dāng)被問及“你們公司最近運(yùn)營(yíng)狀況如何”時(shí)，李易達(dá)無奈回答：“已經(jīng)沒有‘我們’了，我關(guān)停了公司運(yùn)轉(zhuǎn)的業(yè)務(wù)。”
李易達(dá)此前負(fù)責(zé)一家旨在幫助中國(guó)大陸教育事業(yè)進(jìn)步與提升的民間教育機(jī)構(gòu)，并不盈利。但由于背景相對(duì)復(fù)雜——經(jīng)費(fèi)來源涉及到部分海外基金，該機(jī)構(gòu)始終無法在大陸注冊(cè)為非政府組織（NGO）。為了便于行動(dòng)，李只好將其注冊(cè)為工商企業(yè)，即使這樣每年多付出一些稅款。
去年夏天起，大陸官方開始調(diào)查這家“企業(yè)”的背景，該機(jī)構(gòu)無法開展正常的工作。無奈之下，李易達(dá)于不久前關(guān)停了該機(jī)構(gòu)一切業(yè)務(wù)。
相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，類似李易達(dá)所在機(jī)構(gòu)這樣帶有一定海外背景的民間組織，以及國(guó)際NGO在華分支機(jī)構(gòu)等，目前在大陸開展活動(dòng)的達(dá)數(shù)千家，但并未有專門的法律對(duì)它們進(jìn)行規(guī)范。
“無法可依”造成兩難：一方面是官方抱怨境外非政府組織在華活動(dòng)難以治理，另一方面則是境外NGO感嘆在華開展工作艱難。
2014年12月25日，《中華人民共和國(guó)境外非政府組織管理法（草案）》提交十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議進(jìn)行審議，這是大陸首部針對(duì)境外NGO的專項(xiàng)法律。
該法律草案也引發(fā)在華的涉外NGO人士關(guān)注。李易達(dá)告訴《鳳凰周刊》：“我們挺希望有這么一部法律的，起碼能告訴我們?cè)谥袊?guó)大陸做NGO，到底能做什么、不能做什么？”
不過，該草案目前還僅是初審，何時(shí)二審、三審，何時(shí)通過、生效，官方尚無明確信息。
立法初心“政治優(yōu)先”
根據(jù)大陸官方媒體披露的信息，起草制定《境外非政府組織管理法》，主要目的在于以法律形式約束越來越試圖深入中國(guó)政治的境外NGO。
上世紀(jì)80年代即改革開放伊始，大陸相對(duì)寬松的政治環(huán)境讓境外NGO有較大的空間。世界宣明會(huì)、樂施會(huì)等境外著名NGO紛紛通過對(duì)受災(zāi)地區(qū)捐款捐物等慈善活動(dòng)進(jìn)入大陸，并致力于改變大陸落后的經(jīng)濟(jì)面貌。
在此之后，境外NGO在華發(fā)展進(jìn)入蜜月時(shí)期，如綠色和平組織、美國(guó)環(huán)?；饡?huì)等環(huán)保組織；兒童基金會(huì)、美國(guó)媽媽聯(lián)誼會(huì)等兒童救助類組織遍地開花，活動(dòng)內(nèi)容十分廣泛，救助地區(qū)也日趨擴(kuò)大。
據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究統(tǒng)計(jì)，目前在大陸長(zhǎng)期活動(dòng)的境外NGO超過1000個(gè)，如果算上在華開設(shè)短期項(xiàng)目的境外NGO，總數(shù)可能超過6000個(gè)，每年通過境外NGO流入中國(guó)大陸的資金可達(dá)數(shù)億美金。
境外NGO帶來了國(guó)際資金、先進(jìn)技術(shù)與理念，對(duì)中國(guó)的科技、民生、公益事業(yè)的進(jìn)步起到了積極的作用。
進(jìn)入新世紀(jì)以來，尤其在中國(guó)加入世界貿(mào)易組織之后，在華部分境外NGO開始轉(zhuǎn)向政治領(lǐng)域，通過對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、人權(quán)等領(lǐng)域的關(guān)注試圖影響大陸政治走向，也由此逐步引起了官方的警惕。
近年一些被媒體披露的維穩(wěn)案件，官方或多或少將原因歸結(jié)至有境外NGO參與。大陸官方有人士稱，目前活躍在中國(guó)的數(shù)千家境外NGO中，至少有數(shù)百家背后有特殊的政治背景，或者政治滲透目的，甚至有少數(shù)在華進(jìn)行非法活動(dòng)。
中國(guó)人民公安大學(xué)教授王存奎曾公開指責(zé)，在華的部分NGO利用文化交流、捐資助學(xué)、項(xiàng)目培訓(xùn)等手段進(jìn)行意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的滲透，透過大陸的政治、經(jīng)濟(jì)、科技、軍事情報(bào)等系統(tǒng)，在國(guó)內(nèi)培養(yǎng)西方代理人和政治反對(duì)派。并結(jié)合國(guó)內(nèi)熱點(diǎn)，以“維權(quán)”等名義煽動(dòng)民眾對(duì)中共產(chǎn)生不滿與對(duì)立情緒，這對(duì)國(guó)家安全和社會(huì)政治穩(wěn)定都帶來了一定程度的威脅和危害。
目前，大陸對(duì)境外非政府組織管理可以依據(jù)的法規(guī)僅有兩部。一是1989年6月頒布的《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》，管理對(duì)象主要是外國(guó)商會(huì)，即境外在華活動(dòng)的商業(yè)機(jī)構(gòu)和人員。二是2004年3月頒布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，其中有一些對(duì)外國(guó)基金進(jìn)行管理的相關(guān)條款。但上述兩項(xiàng)法規(guī)只涉及到商會(huì)和基金會(huì)這兩種境外組織形態(tài)，對(duì)于多數(shù)境外非政府組織在華的管理一直無法可依。
為此，中共高層提出“加強(qiáng)在華境外非政府組織管理，引導(dǎo)和監(jiān)督其依法展開活動(dòng)”，這一要求也被寫入中共十八屆四中全會(huì)公報(bào)。大陸官方也開始著手研究制定《境外非政府組織管理法》。但立法過程并不透明，此番草案提交全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議前，外界對(duì)于立法內(nèi)容及立法進(jìn)展情況幾乎一無所知。
條文重在嚴(yán)苛管制
據(jù)大陸官方媒體的報(bào)道，《境外非政府組織管理法（草案）》是由公安部與民政部共同起草，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)通過，向全國(guó)人大常委會(huì)提交審議的。該次會(huì)議上，就草案向與會(huì)的人大常委會(huì)委員做出說明的提請(qǐng)審議人為公安部副部長(zhǎng)楊煥寧。
草案確立了登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理的制度。具體規(guī)定國(guó)務(wù)院公安部門及其授權(quán)的省級(jí)政府公安機(jī)關(guān)是境外非政府組織在境內(nèi)開展活動(dòng)的登記管理機(jī)關(guān)；國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、省級(jí)政府有關(guān)部門授權(quán)的組織是境外非政府組織在境內(nèi)開展活動(dòng)的業(yè)務(wù)主管單位，負(fù)責(zé)對(duì)境外非政府組織設(shè)立代表機(jī)構(gòu)和臨時(shí)活動(dòng)許可的事前審查。
由公安機(jī)關(guān)對(duì)境外NGO進(jìn)行登記，是此次立法的最大焦點(diǎn)。雖然大陸目前并沒有法律對(duì)國(guó)內(nèi)NGO的登記機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)定，但按現(xiàn)行的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》與《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，NGO的注冊(cè)登記機(jī)關(guān)為民政部門，部分省市甚至早已取消了登記單位、管理單位雙重管理的規(guī)定。
這意味著，在華的境外NGO將面臨著比境內(nèi)NGO更嚴(yán)苛得監(jiān)管條件。
草案對(duì)境外NGO資金來源、使用的規(guī)定亦比國(guó)內(nèi)NGO嚴(yán)苛得多。草案規(guī)定，為了確保境外非政府組織資金來源和使用合法，境外非政府組織在大陸境內(nèi)活動(dòng)資金限于境外合法來源的資金、境內(nèi)的銀行存款利息和依法經(jīng)有關(guān)行政主管部門批準(zhǔn)取得的其他大陸境內(nèi)資金。境外非政府組織及其代表機(jī)構(gòu)不得在大陸境內(nèi)募捐、接受大陸境內(nèi)捐贈(zèng)。
草案還規(guī)定，境外非政府組織在大陸可以開展在經(jīng)濟(jì)、教育、科技、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)保、慈善等領(lǐng)域的活動(dòng)，但不得從事或者資助宗教活動(dòng)。
此外，草案還規(guī)定境外非政府組織未登記代表機(jī)構(gòu)、未取得臨時(shí)許可的，不得在大陸開展活動(dòng)，不得委托、資助個(gè)人、法人或者其他組織在大陸開展活動(dòng)。
該立法草案審議過程中，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員幾乎一致認(rèn)為立法很有必要，一些與會(huì)委員、專家和人大代表甚至還表示，《境外非政府組織管理法》還可以借鑒俄羅斯對(duì)非政府組織管理的經(jīng)驗(yàn)。2013年4月，俄羅斯司法部宣布，已經(jīng)要求法庭關(guān)閉將近9000個(gè)NGO的活動(dòng)，接近6000個(gè)組織面臨罰款。此外，整個(gè)2013年俄羅斯聯(lián)邦拿出23.2億盧布資助本國(guó)NGO。
個(gè)別人大常委會(huì)委員對(duì)草案也提出了一些不同意見。中國(guó)社科院副院長(zhǎng)蔡擔(dān)心，對(duì)于境外NGO的資金來源進(jìn)行如此嚴(yán)苛的管制有可能不利于中外學(xué)術(shù)交流。如果法律規(guī)定中國(guó)境內(nèi)的法人或其他組織，不得接受境外非政府組織未經(jīng)許可的資助，那么國(guó)內(nèi)的大學(xué)就無法和國(guó)外大學(xué)合作共同進(jìn)行研究，這可能對(duì)中外學(xué)術(shù)交流帶來麻煩。
法案細(xì)節(jié)有待厘清
對(duì)于該項(xiàng)法律的立法，多家境外在華NGO諱莫如深，不愿多加評(píng)論。這些NGO最為關(guān)注的是草案中對(duì)于登記機(jī)關(guān)的規(guī)定以及資金使用的約束。
一些NGO人士表示，目前該法律草案的諸多條款和細(xì)節(jié)仍稍顯模糊，有待厘清，尤其是“防止政治活動(dòng)”等規(guī)定還相當(dāng)粗糙，用于指導(dǎo)NGO從事在華活動(dòng)并不夠明晰。
草案規(guī)定，境外非政府組織不得從事或者資助盈利性活動(dòng)，不得從事或者資助政治活動(dòng)，不得非法從事或者資助宗教活動(dòng)。在有關(guān)法律責(zé)任中，草案還列舉了諸如破壞民族團(tuán)結(jié)、搜集國(guó)家秘密或者情報(bào)、資助中國(guó)境內(nèi)組織及人員從事?lián)p害國(guó)家利益活動(dòng)、利用互聯(lián)網(wǎng)危害國(guó)家安全等違法項(xiàng)目。
全國(guó)人大委員會(huì)委員范徐麗泰對(duì)此提出，打擊反華勢(shì)力很有必要，但在大陸活動(dòng)的境外NGO也有真正做公益的，必須要考慮平衡問題。目前草案條文比較粗，對(duì)于已經(jīng)在境內(nèi)服務(wù)或者是資助科研活動(dòng)的，或者是推廣專業(yè)水平的境外NGO，似乎沒有很深入的了解。草案看完后，會(huì)讓人懷疑是否禁止了一些本來并不想禁止的活動(dòng)。
全國(guó)人大副委員長(zhǎng)陳竺也表示，《境外非政府組織管理法》的立法十分必要，但要把“狼”和“羊”分開，要把好的來華非政府組織與境外敵對(duì)勢(shì)力控制的非政府組織做更加精準(zhǔn)和定量的區(qū)分，他希望能夠在法律中體現(xiàn)一個(gè)清單管理的概念，將正面清單和負(fù)面清單列于法律條文之中。
不過，就目前提交一審的草案來看，草案中對(duì)于禁止境外NGO從事政治活動(dòng)的負(fù)面清單列舉過于模糊，給執(zhí)法機(jī)關(guān)留下了過多的執(zhí)法空間，對(duì)于如何認(rèn)定非法政治行為以及如何界定“不良政治目的”并沒有詳細(xì)解釋。
此外，草案對(duì)于如何約束登記管理部門（即公安部門）的行為也著墨不多。由于缺乏相關(guān)法律，目前大陸的境外NGO管理中，執(zhí)法部門自由裁量權(quán)過大，對(duì)于境外NGO行為的認(rèn)定權(quán)幾乎都掌握在公安部門手中，非政府組織幾乎沒有“討價(jià)還價(jià)”的權(quán)利和空間。通過立法解決這一問題，顯然還任重道遠(yuǎn)。
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