預判峰值在“十三五”期間
●當前至2020年是我國污染物排放跨越峰值并進入下降通道的轉折期
●未來5～10年我國主要污染物排放的拐點將全面到來
●大氣污染物從當前的總量水平削減60%以上，才能實現環境空氣質量顯著改善，這一過程可能持續20年
隨著“十一五”以來污染減排政策的強勢推進以及經濟結構進入深度調整期，我國主要污染物排放出現了新趨勢。有必要對當前的污染物排放防治形勢進行重新評估，以使污染減排和環境治理工作更有針對性。
國務院發展研究中心資源與環境政策研究所“我國環境污染形勢分析與治理對策研究”課題組根據污染物的環境效應、相關國際經驗及數據的可獲得性，初步確定了我國大氣、水主要污染物的研究范圍，重點考察包括二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、可吸入顆粒物（PM10、PM2.5）、揮發性有機化合物（VOCS）、氨（NH3）、大氣重金屬等六類大氣污染物以及化學需氧量（COD）、氨氮、氰化物、石油類、揮發酚、重金屬、總氮、總磷等八類水污染物的排放趨勢。課題組構建了研究我國主要污染物排放趨勢的分析框架，包括：經濟增長前景及經濟增長與污染物排放“脫鉤”態勢；“環境庫茲涅茨曲線”（EKC）與污染物減排的國際經驗；高耗能高污染行業發展趨勢；能源消費總量與能源結構變動趨勢；環境監管的有效性與污染物減排政策走勢；環境統計口徑的變化及不確定性因素等。在此框架下，課題組利用最新統計數據及相關最新研究成果，對主要大氣、水污染物排放進行趨勢分析，得出如下判斷。
資料圖片
我國大氣污染狀況依然嚴重。資料圖片
大氣污染物
常規大氣污染物排放總量已達到峰值，預判部分非常規大氣污染物排放峰值在未來5～10年出現，主要大氣污染物疊加總量的峰值極有可能出現在2016—2020年。從數據及相關分析看，可吸入顆粒物（PM10）排放總量自20世紀90年代以來處于下降態勢；SO2排放量在2006年出現“拐點”，此后進入穩定的下降通道；NOx排放量在2012年首次出現有統計數據以來的下降，預判NOx排放量已進入“平臺期”，并呈下降趨勢。據此，可初步判斷“常規”的大氣污染物排放已出現轉折。同時，課題組綜合相關研究成果并進行測算，預判揮發性有機化合物、氨、大氣重金屬的排放總量在2020年左右，即未來5～10年間會達到峰值。將這六類主要大氣污染物加總，并分析其排放趨勢，大致預估在2016—2020年之間，極可能是這六類污染物排放總量疊加最高的時期。
水污染物
多數水污染物排放量已達到峰值，預判少部分水污染物排放峰值在2020年左右，綜合分析及處理后，預判主要水污染物疊加總量的峰值極有可能出現在2016—2020年。從統計數據看，廢水中COD、氨氮、重金屬、氰化物、石油類、揮發酚污染物排放已持續下降，總磷、總氮排放處于上升態勢或處于高位。2011年調整統計口徑后，統計范圍中增加了農業源COD、氨氮、總磷、總氮等污染物，由于其時間序列較短，給趨勢分析帶來一定的不確定性。考慮到從目前到2020年左右，我國化肥使用量、畜禽養殖量處于增長態勢，農業源COD、氨氮、總磷、總氮的產生量可能仍將處于上升態勢或維持高位，且由于農業源污染物難以控制，課題組將農業源COD、氨氮、總磷、總氮的排放作5~10年的“后移”處理。綜合考慮各類水污染物排放量以及其減排速度，預判水污染物（疊加）總量大致在2016—2020年之間可以達到峰值，隨后進入“平臺期”，進而緩慢下降。
污染物排放總體判斷
總體上，當前至2020年是我國污染物排放跨越峰值并進入下降通道的轉折期，未來5~10年我國主要污染物排放的拐點將全面到來，2016—2020年之間（即“十三五”時期）我國主要污染物排放（疊加總量）會達到峰值，這一階段大致也是各種污染物排放疊加處在最高點的“平臺期”。多數污染物排放達到峰值后，大致會進入穩定的下降通道。因此，討論我國是否應避免“先污染后治理”道路將成為過去式。
通過國際比較可以發現，我國在城鎮化、工業化快速發展的中后期階段、在人均收入水平相對較低的時期實現主要污染物排放的轉折，治污減排工作一定意義上是“提前了”。但是，也應注意到，主要污染物排放拐點陸續到來，污染物排放疊加總量處于歷史高位，復合型污染的特征將更加明顯。因此，這一階段，很可能是環境質量狀態最為復雜的時期。由于環境質量的評價范圍、標準選取不同，以及各類污染物的自凈能力、環境容量不同，且受污染物累積效應和疊加效應、氣候條件、時空分布等復雜因素影響，當前至2020年，我國多數的環境質量監測指標會逐步向好，但不同地區、不同季節的環境污染形勢可能會十分復雜。從公眾的直觀感受上，當前至2020年極可能是我國環境質量最為糟糕的時期。但是，如果從積極的一面來看，也可以大致判斷當前至2020年這一階段是我國環境質量實現“穩中向好”的關鍵時期。根據測算，大氣污染物從當前的總量水平削減60%以上，才能實現環境空氣質量的顯著改善，這一過程可能需要持續20年左右的時間。
“十三五”期間污染防治對策建議
我國主要污染物排放實現轉折主要歸功于“十一五”以來，以火電脫硫、污水處理等大規模治污工程建設為支撐，通過“層層分解落實”方式并輔以“一票否決”的考核制度作為保障的污染物減排“總量控制制度”的有效推進。從環境污染治理角度看，當前至2020年左右是我國遏制污染物排放增量、實現總量減排的關鍵時期。污染物排放“后拐點”時期，對環境監管體制的有效性、各類政策工具應用、減排技術都提出了更高要求。環境治理會從污染物排放“總量減排”的粗放控制階段逐步轉到以環境質量為導向的“精細化”控制階段。
當前至“十三五”期間，應從三個方面著力改進污染防治工作：
完善環境監管體制，提高整個環境監管體系的效能，進而提高其有效性。其重要目標就是實現《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法”。實現這一目標，應從環境監管的立法、組織體系、監管工具、問責機制等多方面著力。建立并完善環境監管體制問責機制是突破口。監管體系組織結構的優化、監管能力的提高是重要支撐。
完善污染物減排的政策體系。具體而言，進一步做實“命令—控制類”環境政策，發揮其在污染減排中的基礎性作用。與此同時，擴大環境經濟政策的廣度和深度，推進環境政策工具實用化、多元化發展，逐步發揮市場機制的作用，以促進形成污染減排長效機制。要做實排污達標、排污許可證制度等關鍵制度和環節，同時，要使各類政策工具有效銜接。
推動環境司法專門化制度的發展，使環境污染事件可以進入司法程序，以此提高整個環境法治水平。與此同時，應加強環境法治宣傳和環境科普工作，使公眾認識到污染減排的長期性和復雜性，了解政府所做的減排工作，并積極參與環境保護和污染治理。
知識鏈接
我國計劃2030年左右二氧化碳排放達到峰值。碳排放由能源消費產生，不屬于大氣污染物指標，從國際經驗來看，能源消費峰值一般滯后大氣污染物排放峰值20年左右。比如，歐洲的大氣污染物排放峰值在20世紀70年代，能源消費峰值在20世紀90年代。綜合相關研究，中國能源消費峰值大約出現在2030－2040年。
（陳健鵬 高世楫 李佐軍 作者單位：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所）
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