內容摘要：社會影響力債券（SIB）是近年國際流行的、政府、企業和社會組織實現跨界合作、協同創新的新方法之一，在國際上曾被稱為“社會服務領域最熱門議題”，并入選“年度世界三大金融體制創新”。SIB在我國的本土化過程并不順利，現階段，我們應倡導“社會影響力伙伴關系（SIP）”概念，從多元合作、績效導向的政府購買服務效益提升入手，推動政社伙伴關系的轉型升級。現就SIP談四個問題：第一，SIP概念產生背景。第二，SIP創立及發展現狀。第三，SIP價值。第四， SIP本土落地的挑戰。
對話摘要：主要談三點學習感受：第一，理解SIB到SIP的價值和作用。其作用不是帶來增量，而是讓存量資金變得更有效率。第二，沂南縣案例的性質其投資主體不是社會投資者，而是商業投資主體，所以在基礎上就是錯誤的。第三，從SIB到SIP在我國的價值。我們面臨最大的問題不是新工具，而是基礎生態的問題。從合作伙伴的角度需要培育社會服務機構、具有一定資金量的社會投資者、具備高質量和高素質的評估機構，才能提供合格的服務，撬動多元共治。
演講嘉賓：袁瑞軍 北京大學政府管理學院副教授
對話嘉賓：劉文奎 中國扶貧基金會執行副理事長
主 持 人：藍煜昕 清華大學副教授、清華大學公益慈善研究院副院長
藍煜昕：下面進行第二個主題演講，有請北京大學政府管理學院袁瑞軍老師分享“公益與金融創新：社會影響力債券還是社會影響力伙伴關系”，有請袁老師。
袁瑞軍：謝謝藍老師的介紹，非常感謝主辦方的邀請。我是九十年代后期開始進入社會組織研究領域，經過二十多年的學習和感悟，近年聚焦社會企業相關的社會創新研究。剛才，王超教授的發言和我們今天論壇的“價值共創”主題，從方法論的角度，很好地揭示了在當今巨變與轉型時代，多元社會主體共創價值的意義。我分享的內容正好體現理論到實踐的邏輯延伸，介紹一項近年在發達國家影響廣泛的社會協同創新模式。
SIB概念提出已經有12年了。目前，這一概念在國際上有四種提法，英國叫SIB（社會影響力債券），歐洲叫SIP（社會影響力伙伴關系），美國叫PFS（為成功買單），澳大利亞叫SBD（社會福利債券）。它在2012年，與眾籌、共益公司一起被《國際金融》雜志評為世界三大金融創新之一，也曾被《紐約時報》稱為“當今社會服務領域最熱門的概念”。
就SIB概念，我談四個方面問題：第一，概念產生背景；第二，概念創立及發展現狀；第三，概念價值；第四，概念本土落地的挑戰。
第一，SIB的創立背景比較簡單，就是西方福利國家近幾十年所面臨的巨大的財政危機。2008年，英國議會通過了《無人認領資產法》，同意將15年無交易記錄的私人資金（所謂“無人認領資產”）轉成國家的公共服務資金。在西方，“私有財產神圣不可侵犯”作為憲法基本原則，是立國之本，執政之基。現在，政府可以通過立法的方式，將私人資產直接納入公共使用，由此可見福利國家財政危機的嚴重程度。
在福利國家財政危機日益深化背景下，2010年，英國首創并完全人為設計了SIB——一項公共服務供給的創新模式，目的在于撬動社會資本投入公共服務，既提升公共服務的供給效率，也減輕政府公共財政壓力。該創新模式聚焦大規模復雜社會問題的解決，選取的政策場域為“再犯罪率的降低”問題。具體案例是在倫敦附近的彼得伯格監獄，通過社會組織的幫扶干預活動，降低3000名一年刑期以下短期犯人的再犯罪率。再犯罪率的現有水平是60%。司法部和社會投資者簽署協議，由17家社會投資機構共同集資500萬英鎊，支持各種社會組織和社會企業對3000名犯人進行針對性幫扶，如果一年后，相較對照組，干預組犯人的再犯罪率下降10%，資產回報率將為7.5%，如果再犯罪率一直下降，資產回報率最高可達到13%，500萬英鎊投資的最高收益額可達800萬英鎊。再犯罪率的降低與評估比較復雜，所以聘請了歐洲蘭德公司在項目持續期間進行跟蹤評估。
該案例是一項跨部門多元參與與合作模式，涉及六大社會協同主體：一是，服務項目受益方——3000名短期犯人，他們決定了本協同機制的創立價值與努力方向；二是，中介平臺機構——一站式服務平臺，他們是設計、構建與維持該協同機制可持續發展的核心與靈魂機構；三是，政府購買方——司法部，政府部門的認可是協同體制建立的基礎與保障；四是，民間投資者——由17家投資機構和個人組成的社會影響力投資者，是協同機制創新性的主要體現；五是，社會服務執行機構——五家社會組織或社會企業，在幫扶短期犯人方面經驗豐富，是協同機制得以成功的基礎；六是，獨立第三方評估機構——歐洲蘭德公司，他們客觀、公正與專業服務是直接影響整個協同機制可持續發展的瓶頸因素。
SIB模式涉及以上六大角色及其相互之間的五種協同關系。每種協同關系都基于復雜的彈性合同條款。其中，中介平臺機構圍繞一個社會問題，把多元利益相關方整合到一起的過程非常困難；獨立第三方評估機構提供最終影響力投資支付依據，也是極具挑戰的工作。這兩塊工作對實操人員的眼界和專業性要求很高，需要大量年輕精英的參與與貢獻。
綜上所述，社會影響力債券SIB/social impact bond概念，英國官方定義為，“為了在早期預防階段更好更早地解決社會問題，社會影響債券引入社會投資者投資公共項目，引進社會組織或社會企業實施解決方案，追求財務回報和可衡量的社會影響同時實現。當且僅當社會影響得到改善時，成果付款方（政府、基金會等）才能償還社會投資者的初始投資及相應的風險性財務回報。
美國政府、學界和社會組織對英國SIB創新非常感興趣，結合本國現實特點，他們把這一概念改成Pay for success（PFS，“為成功買單”）。理念與框架相同，但重點有所調整，即美國不是象英國那樣將重點放在撬動社會投資參與公共服務供給，而是更多地將PFS看作是一種政府購買服務的創新模式，更多地關注政府公共資金使用效率——只購買高效的社會服務項目。美國國會2018年初通過了《基于社會成果的社會影響力伙伴關系法》（Social Impact Partnerships to Pay for Results Act （SIPPRA）），并決定連續五年每年撥款1億美元，支持相關項目發展。
SIB在全球的發展狀況：布魯金斯協會2018年報告顯示，全球有25個國家設立了108份SIB項目。2019年4月，英國政府委托Ecorys咨詢公司就英國國內發布的SIB進行評估，截止2019年初，僅英國一國有將近90份SIB正在實施。
SIB實施價值：它是當代改革服務體制創新潮流的有機組成部分，是多種協同創新工具的一種，必將極大地促進預防性國家、多元協同、成果導向以及基層自主等理念與實踐在全球的深入與廣泛發展。
SIB本土化發展狀況：
2016年12月份，山東省選擇沂南縣開展中國首單“社會效應債券”創新實踐。但結果是，2018年11月，項目實施不到2年的時候，三位項目負責人被財政部通報處分，項目終止。
沂南縣共120多個村，5萬多建檔立卡貧困戶，政府計劃在村里實行“六個一”扶貧工程（即在每個村莊建立一個產業項目，一個就業點，一個光伏電站，一個公共服務，一個養老設施、一個基礎設施等）。政府為解決財政資金不足問題，借鑒SIB模式，尋找5家銀行，共發行5億元扶貧債券，收益率定在3.25-3.95%之間。融資通過城創投（國企）貸給政府“六個一”扶貧工程辦公室，再由扶貧辦與縣各職能部門幫助120多村開展扶貧項目，希望陸續通過扶貧產業項目的成功實施兌付債券。
沂南的社會效應債券與國外SIB并不相同，如對比表所示，在動機上，項目聚焦復雜社會問題的解決是一樣的；但是在資金來源上，國外是民間投資，國內是銀行發債；國外政府只是基于成功結果才支付，國內政府承擔了項目委托、中介和執行方幾乎所有角色。所以，國內的這一嘗試并不能等同于國際SIB。近年，類似沂南這類公共服務社會融資項目因其轉變成政府隱形債務（國家問責的重點領域）的巨大風險而被叫停，也是可以預料的。
要化解SIB本土化的風險，比較可行的方式是采用“SIP社會影響力伙伴關系”模式。我們可以暫棄英國的“社會融資”模式，而取美國的“為成功買單”模式，即將創新重點放在政府只購買社會影響力成效好的公共服務項目。
2010-2020年，我國政府公共收入增幅不斷地在下降，政府各項開支也有所下降，2020年社區開支年度降幅達20%。在后疫情時代，對SIB的創新需求一定更大、更為迫切。
下一步多元主體、價值共創的方向之一就是推動政府采購從現有的1.0版走向2.0版。1.0版是現在我們所熟悉的模式——事先購買、公開競標、分期付款、有限監督。政府購買服務2.0版，重點在于多元參與，跨界合作，結果導向，政府將基于績效合同，事后付費，只對成功買單。新模式需要對公共服務項目的社會影響力進行合理而準確測量，這些都是極具挑戰性的，也是我們目前研究重點課題之一，希望今后再有機會就社會影響力測評專題進行交流。謝謝大家！
對話環節
藍煜昕：謝謝袁老師，袁老師展現了非常好的案例。下面有請這一環節的點評對話嘉賓，中國扶貧基金會執行副理事長劉文奎老師。
劉文奎：非常高興和老朋友見面。袁老師找我的時候，我說對事情不了解，但是有印象，沂南這個事當時有新聞出來，當時我也挺關注，因為這么大的創新，是我們的兄弟單位扶貧開發協會參與的。直到拿到袁老師的PPT，我認真學習了，才對SIB有了一點粗淺的理解，談三點學習感受，不對的地方請大家批評指正。
第一，理解一下SIB到SIP的價值和作用。我看了這兩個案例，包括彼得伯格監獄的案例，還有美國的為成功買單這樣一個基金，可能更大的作用不是帶來增量，而是使存量資金變得更有效率。原來像公共資金投入都是政府資金或社會資金，投入進去的都是公共部分，政府買單，原來的方式是政府直接買單，效率有可能遇到一些批評，有壓力。通過SIP發債券的方式把社會投資者引入進來，又把社會行動者引入進來，向社會行動者購買服務，根據服務績效匹配不同的利益激勵，如果你做得好，社會績效提高幾個百分點，你可以有超額回報。
雖然案例里沒有細說，我估計社會投資者肯定會對社會行動者的服務進行投后管理，會提要求，經常去監督。這樣的方式就是有效地實現了多元共治。原來是政府對項目、對受益人的，現在把社會投資者、社會行動者包括評估機構都納入進來，讓原來的有限公共資源變得更有效率，我覺得它的主要價值體現在這。
帶來的增量并不多，一個是現在的規模不大，另外，監獄案例背后資金來自于彩票基金，彩票基金是確定的，并不是新創造出來的。美國的基金是財政投入，有沒有SIB，這些錢都在，這些服務肯定要買單的。所以第一個理解價值和作用，主要是讓存量的公共資金變得更有效率。
第二，關于沂南的案例到底是什么性質，是不是誤判？我看了一下沂南的案例，從推動者來講是非常新的概念，實際上這個項目和SIB一點關系都沒有。第一個，這個投資主體不是社會投資者，是商業投資主體，就是幾個銀行，目標是為了追求財務回報。而原來監獄的項目都是公共投入，是沒有財務回報的，這個回報是來自于政府的資金，政府買單。沂南的案例投的扶貧項目有一個假設，這個扶貧項目投入之后是有回報的，我做扶貧這么多年，做產業扶貧，我覺得風險太大了，收不回來的可能性太大了，所以它的假設基礎就搞錯了。還有政府財政資金是沒有這筆預算的，我覺得政府未來買單可能性也不大。這就是為什么中央在控制政府發債，以各種形式負擔債務，就是怕最后影響到政府的信用。所以沂南這個案例，根據后面那么多辦法去評判，我覺得就是政府負債，撬動銀行給他做，沒錢做扶貧，完不成任務，讓銀行來投，說給你回報。但是扶貧項目一旦產生不了足夠的回報，這個錢肯定就收不回來，政府也沒有能力去負擔。這個事情被叫停，在現有法律體系下我覺得是完全正常的。
第三，SIB到SIP在我國的價值，我們要推廣，要發揮作用，它的可能性是什么？我們還要做哪些事？現在最大的問題不是新的工具，最大的問題還是基礎生態問題。你想想真的要SIB發揮作用，建立SIP伙伴關系，首先要有足夠的伙伴，比如行動者，提供服務的那些人在哪？包括后來出現很多政策，要有很多社會服務機構生長起來，這樣政府購買服務也好，撬動多元共治也好，才有足夠的主體，足夠有質量和素質的主體，才能提供合格的服務。我們的社會組織發展本身就存在多問題。一個是社會行動者數量不夠，質量不高。第二個，需要有社會投資者，而社會投資者相對于社會行動者就更少了。我們這兩年剛好積攢了一點資金，除了我們原來做社會企業，現在正在和地方政府談社會引導基金，要做社會投資。從總體而言，社會投資的資金太少，要說政府來撬動這類資金，我覺得空間太小。第三個，真的做SIB/SIP非常重要的就是第三方評估機構，它的公信力非常重要。如果公信力不夠，政府也信不到，社會投資者更信不到。沂南那個案例是扶貧開發協會負責評估，袁老師介紹他們就是做了一次調研而已，而且實施主體又是政府本身，實際能發揮什么評估作用？這三類主體都沒有，積累不起來。當然還有一個前提，要有創新政府，政府愿意去做創新，用一些新的方式來解決社會問題，愿意用一些新的方式引入更多主體，讓社會、讓公共資金變得更有效率，但是這個其實也挺難的。所以沒有這幾個要素，基礎設施和生態，SIB如果現在在國內提，無非是兩個結果，一個是空中樓閣，我們不具備條件，做不起來。第二個，變成馬甲，變成政府債務找了一個新的馬甲而已。
不準確，請大家批評。
藍煜昕：要么是文奎老師過于謙虛，要么是學習能力太強，剛才的點評句句點到實處。
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