民辦學(xué)校數(shù)量雖然你身邊可能遍布各類民辦教育機(jī)構(gòu)，甚至你的孩子正在接受民辦機(jī)構(gòu)的教育，但你或許并不知道，這些民辦學(xué)校在法律層面上卻是“不得以營利為目的”的。按照《中華人民共和國教育法》的規(guī)定，“任何組織和個(gè)人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”。但隨著1月7日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過對(duì)教育法、高等教育法、民辦教育促進(jìn)法進(jìn)行一攬子修改的修正案草案，明確“對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理，允許興辦營利性民辦學(xué)校”，民辦學(xué)校不得以營利為目的的局面有望很快改變。消息一出，在教育領(lǐng)域特別是民辦教育圈中引發(fā)熱議，更引發(fā)了全社會(huì)對(duì)民辦教育資本發(fā)展空間的無限遐想。盡管這一決定需要提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議，表決通過后才能產(chǎn)生效力，但業(yè)界人士認(rèn)為，這是自《民辦教育促進(jìn)法》頒布以來民辦教育管理的最大突破。
民辦學(xué)校長期定位不清
對(duì)“合理回報(bào)”的法律和經(jīng)濟(jì)屬性認(rèn)識(shí)不一致，給民辦學(xué)校的規(guī)范管理和政策落實(shí)帶來很大困難，不利于教育事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國共有各級(jí)各類民辦學(xué)校近15萬所，專任教師300萬人，在校生達(dá)4078萬人。近年來發(fā)展勢頭迅猛。
不過，就是這樣一支發(fā)展教育事業(yè)的重要生力軍，近些年來卻一直飽受諸如法人屬性、產(chǎn)權(quán)屬性、營利與非營利、合理回報(bào)等方面問題困擾。除了上述相關(guān)規(guī)定，我國《民辦教育促進(jìn)法》也明確規(guī)定，“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”，同時(shí)又規(guī)定“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”。但對(duì)于“合理”的具體界定并不明確。
中國教育科學(xué)研究院研究員儲(chǔ)朝暉在接受《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說，我國民辦學(xué)校是在特定歷史背景下出現(xiàn)的，很多民辦學(xué)校的創(chuàng)辦經(jīng)費(fèi)由個(gè)人和社會(huì)資本出資，由于出資性質(zhì)主要屬于投資而不屬于捐贈(zèng)，投資方必然需要收回資本并達(dá)到營利目的。
“對(duì)合理回報(bào)的法律和經(jīng)濟(jì)屬性的認(rèn)識(shí)不一致，給民辦學(xué)校的規(guī)范管理和政策落實(shí)帶來很大困難。”國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部第三研究室副主任佘宇對(duì)《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者說。
“從現(xiàn)實(shí)情況看，我國民辦學(xué)校在辦學(xué)行為上也已經(jīng)分化為營利性和非營利性兩類。如果不尊重現(xiàn)實(shí)、不加區(qū)分、按照同一模式管理，既難以管理，也影響到《民辦教育促進(jìn)法》有關(guān)扶持和優(yōu)惠政策的落實(shí)效果。”佘宇說，區(qū)分營利性和非營利性、實(shí)行分類管理是一些教育發(fā)達(dá)國家比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，也是國際上管理民辦教育的通行做法。
“民辦學(xué)校的分類，是教育體制和辦學(xué)體制改革的重要組成部分，也是民辦教育規(guī)范管理和財(cái)政支持的重要前提。規(guī)范了民辦學(xué)校的分類和分類管理，民辦學(xué)校的法人性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)界定、財(cái)務(wù)管理、治理結(jié)構(gòu)、財(cái)政支持等問題就可以從根本上得到解決。”國家教育咨詢委員會(huì)委員、北京師范大學(xué)首都教育經(jīng)濟(jì)研究院院長王善邁在接受《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示。
公益與營利并不矛盾
公益性是辦學(xué)之后形成的社會(huì)影響，營利性則是有關(guān)辦學(xué)行為和辦學(xué)營利處理的一種制度安排，兩者不屬于同一范疇的一對(duì)矛盾體，也不存在直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系。
許多民辦學(xué)校校長和投資方最關(guān)心的是如何分類、怎么管理，這關(guān)系到近15萬所民辦學(xué)校未來的命運(yùn)。
按照王善邁的觀點(diǎn)，民辦學(xué)校分為營利性和非營利性的標(biāo)準(zhǔn)有三：第一，辦學(xué)節(jié)余或營利是歸于學(xué)校還是舉辦者。第二，舉辦者的初始投入和追加投入所形成的學(xué)校固定資產(chǎn)是屬于學(xué)校還是屬于舉辦者。第三，學(xué)校辦學(xué)終止時(shí)，在財(cái)產(chǎn)清算清償債務(wù)后的剩余資產(chǎn)是歸于社會(huì)公益還是舉辦者。
一位來自東部沿海地區(qū)的民辦學(xué)校校長表示，對(duì)于運(yùn)轉(zhuǎn)情況良好的民辦學(xué)校，“允許營利性民辦學(xué)校”的放開，有望讓社會(huì)資本投入的積極性更高，但這并不意味著資本就能輕易進(jìn)入民辦教育領(lǐng)域，投資風(fēng)險(xiǎn)依然不可忽視。
“實(shí)際上，影響分類選擇的重要因素是經(jīng)濟(jì)上可否獲得回報(bào)，其實(shí)兩類學(xué)校都可獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。”王善邁對(duì)《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者表示，具有營利性質(zhì)的學(xué)校，其經(jīng)濟(jì)回報(bào)的形式是辦學(xué)節(jié)余和投資形成的固定資產(chǎn)的剩余歸于投資者和舉辦者所有；具有非營利性質(zhì)的學(xué)校，按照國家對(duì)公益事業(yè)捐贈(zèng)的優(yōu)惠政策，其投入可在繳納企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅前按一定比例扣除，享受稅收優(yōu)惠。此外，教育系統(tǒng)還有“冠名權(quán)”這一形式的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于辦學(xué)的企業(yè)來說，這種捐贈(zèng)具有公關(guān)行為的特征，有助于擴(kuò)大市場；從學(xué)校發(fā)展來說，此類學(xué)校可享受教育類的稅收優(yōu)惠待遇。
佘宇說，分類管理作為一項(xiàng)重要制度，需要有針對(duì)性地制定不同類型民辦學(xué)校的管理辦法、措施和扶持政策，以進(jìn)一步依法規(guī)范民辦學(xué)校注冊(cè)登記制度，明確法人屬性、登記條件、標(biāo)準(zhǔn)與程序等。可以先選擇一些制度基礎(chǔ)較好的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善制度。“例如，營利性民辦學(xué)校在工商注冊(cè)登記，允許舉辦者獲得必要的回報(bào)，可給予類似或優(yōu)于一般企業(yè)的稅收優(yōu)惠；非營利性民辦學(xué)校在民政部門注冊(cè)登記，對(duì)運(yùn)營成本、財(cái)產(chǎn)財(cái)務(wù)、個(gè)人收入分配和年終收益分配等實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管，為其接受社會(huì)捐贈(zèng)、公共經(jīng)費(fèi)投入創(chuàng)造條件，培育真正的非營利性民辦學(xué)校。且應(yīng)切實(shí)解決部分民辦學(xué)校既享受與公辦學(xué)校同等稅收優(yōu)惠政策、又如企業(yè)般營利以獲取利潤的問題。”佘宇舉例說。
上海市教育科學(xué)研究院副院長胡衛(wèi)認(rèn)為，分類管理的關(guān)鍵，一是要允許民辦學(xué)校自主選擇；二是要從觀念上確定，營利和非營利只是類型不同，不存在高低區(qū)分；三是對(duì)營利性民辦學(xué)校要盡快出臺(tái)管理辦法，該鼓勵(lì)的鼓勵(lì)，該規(guī)范的規(guī)范。
許多人關(guān)心，若允許民辦教育營利，其能否做到公益性和營利性相兼容。北京大學(xué)[微博]教授文東茅表示，公益性是辦學(xué)之后形成的社會(huì)影響，營利性則是有關(guān)辦學(xué)行為和辦學(xué)盈利處理的一種制度安排，兩者不屬于同一范疇的一對(duì)矛盾體，也不存在直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系。營利性并不一定妨礙公辦學(xué)校的公益性，非營利性也不一定增加學(xué)校的公益性。文東茅認(rèn)為，從實(shí)踐看，“不得營利”的非營利性機(jī)構(gòu)未必是一種理想的制度安排。由于缺乏利潤，非營利組織常常出現(xiàn)低成效、低效率、高風(fēng)險(xiǎn)甚至管理者中飽私囊等問題。
學(xué)費(fèi)不會(huì)大幅上漲
非營利性民辦校應(yīng)由政府規(guī)定學(xué)費(fèi)指導(dǎo)價(jià)，營利性民辦校學(xué)費(fèi)由市場調(diào)節(jié)、政府備案，學(xué)校可根據(jù)自身辦學(xué)成本、社會(huì)影響力等來制定學(xué)費(fèi)價(jià)格，并根據(jù)市場反應(yīng)相應(yīng)調(diào)整。
對(duì)于廣大家長來說，最為關(guān)心的問題是新政策允許民辦學(xué)校營利后，相應(yīng)的學(xué)費(fèi)是否會(huì)出現(xiàn)上漲？
對(duì)此，佘宇認(rèn)為，民辦學(xué)校今后的學(xué)費(fèi)是否上漲，應(yīng)該予以區(qū)別分析。首先，實(shí)行分類管理之后，關(guān)于非營利性民辦學(xué)校的各項(xiàng)扶持和優(yōu)惠政策將得以真正落實(shí)和進(jìn)一步完善，這有助于此類民辦學(xué)校繼續(xù)提供普惠性教育公共服務(wù)，從整體上降低全社會(huì)教育成本和價(jià)格；其次，營利性民辦學(xué)校的辦學(xué)成本將在不斷增強(qiáng)的競爭中更加透明，雖然學(xué)費(fèi)確實(shí)有上漲的可能，但市場行業(yè)競爭將發(fā)揮重要的作用，同時(shí)若價(jià)格出現(xiàn)明顯不合理狀況，政府仍可對(duì)其進(jìn)行調(diào)控；再者，國家對(duì)公辦學(xué)校提供的普惠性教育公共服務(wù)仍在增加。從調(diào)研情況看，如果區(qū)域內(nèi)公辦學(xué)校、非營利性民辦學(xué)校的占比較高，也會(huì)對(duì)營利性民辦學(xué)校的收費(fèi)空間產(chǎn)生一定的約束。
王善邁表示，一般來說，非學(xué)歷民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)行備案制，自行制定價(jià)格，而非政府制定標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施分類管理后，非營利性民辦校應(yīng)由政府規(guī)定學(xué)費(fèi)指導(dǎo)價(jià)，以便于調(diào)整學(xué)費(fèi)上下幅度的界限；營利性民辦校學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由市場調(diào)節(jié)，政府備案，學(xué)校可根據(jù)自身辦學(xué)成本、社會(huì)影響力等來制定學(xué)費(fèi)價(jià)格，并根據(jù)市場反應(yīng)相應(yīng)調(diào)整學(xué)費(fèi)水平。
“允許興辦營利性民辦學(xué)校，還需對(duì)其活動(dòng)范圍進(jìn)行限定。應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量以多種形式進(jìn)入非義務(wù)教育階段。考慮到不同學(xué)段的特殊性，中等職業(yè)學(xué)校、普通高中及普通高校將是未來民辦教育發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。”佘宇認(rèn)為，總體來說，義務(wù)教育階段應(yīng)以公辦學(xué)校以及部分非營利性民辦學(xué)校為主體，營利性民辦學(xué)校主要是發(fā)揮其在提供多樣化、個(gè)性化需求方面的作用；針對(duì)學(xué)前教育階段民辦園占比過高的現(xiàn)狀，以及這一學(xué)段兼有保育和教育的雙重任務(wù)，在繼續(xù)增加公辦園數(shù)量、提高公辦園占比的同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民辦園提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)。
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