2009年05月25日 09:38:17 來源：瞭望
如果沒有市場和社會力量、地方政府、學校、教師、學生、家長等利益相關方的實際參與，就難以制訂出一個讓大眾滿意的規劃綱要
文/《瞭望》新聞周刊記者周大平
教育公平作為突出的社會問題被越來越多的民眾關注，還是近幾年的事情。此前的相當一段時間，縈繞人們耳畔的教育主題詞多多，從“普及”、“跨越式發展”、“示范學校建設”，到“爭創世界一流”、“高校擴招”、“大學城崛起”等，教育領域“發展壓倒一切”的“光環”在一定程度上掩蓋了現實中已經產生的教育公平問題。
2007年，零點研究咨詢集團曾就民眾的教育滿意度問題，在10個大城市、7個小城鎮、8個縣的農村地區進行過5000多個樣本的入戶問卷調查，結果發現“教育公平”在諸多分類指標評價中分值最低，民眾對教育公平方面的改革期望，較為集中的是改善中小學“擇校熱”、堅守教育的公平性原則、提高農村教師隊伍素質。
一些教育專家指出，眾多家長深感切膚之痛的重點學校制度的事實上存在，對培養“人才”的片面追求產生了誤導：教育對“才”的關注日益取代對“人”的關注，造成教育最根本的樹人育人功能的旁落。在教育過程中，對少數優異學生的關注取代了對大多數普通學生的關注，致使義務教育具有了本不該有的很強的競爭性、淘汰性、選拔性，其后果是篩選出一小批“尖子”時，造就了大量教育的“失敗者”。因此有學者指出，“人”在教育指導思想中的缺席，從根本上動搖了教育公平。
影響教育公平的政策淵源
在2008年教育界對改革開放的全面回顧中，一批在教育體制改革之初十分活躍的教育家概括出90年代以來的教育有兩個特點，一是“發展大于改革”，二是“單純財政視角的發展”。其中，學校為彌補經費不足搞起五花八門的經營創收、政府千方百計解決拖欠農村教師工資之類的新聞，有著只屬于那些歲月的鮮明印記。
楊東平說，從那時開始農村在“跨越式發展”中基本普及了九年義務教育，高等教育大規模擴大招生八年，在校生規模差不多增加了五倍。政府的教育投入一直在相對較低水平徘徊，還能讓教育如此大發展，令很多外國人驚奇又羨慕。只是這種靠民眾墊錢和銀行貸款實現的教育數量規模上的“大躍進”，在某種程度上是以犧牲教育的品質——包括教育質量、教育公平為代價的。
說起教育不公平的由來，楊東平一再提到上世紀50年代確立的等級化學校制度。那是中國工業化初期，國家為集中力量辦好一小批重點學校，把基礎教育的功能定位在向上一級學校輸送拔尖人才。這個與義務教育理念截然不同的定位，自然把小學升初中以及初中升高中的考試變成了“小高考”。1986年實行義務教育制度以后，這種做法在理論上的合理性不復存在，因為義務教育是國家舉辦的面向每一個適齡孩子的強制性教育。然而至今，少數“優質學校”與大多數普通學校甚至薄弱學校并存的格局仍沒有改變。
2007年10月，中共十七大報告提出，教育公平是社會公平的重要基礎。楊東平認為，這成為一個繼續深入推進教育公平的標志。對國家而言是理念上的一次變革。上世紀50年代開始，中國的教育奉行國家目標至上，視個人為實現國家目標的工具，為此個人的一切都可以改變乃至犧牲。如今，教育的兩種功能得以彰顯：既通過培養的人才興國，又使人全面發展、關照民生。對學校而言，則意味著構建一種全新的“以人為本”的教育，強調體現“以每一個學生為本”，即“一切為了學生，為了學生的一切，為了一切的學生”。同時教育需要人性化和個性化，所謂“因材施教”。
據楊東平分析，上世紀90年代以來，在“產業化”思路下，教育規律、教育價值被強勢的經濟話語、商業邏輯擠壓，均暴露出教育公平存在的突出問題。
——在計劃經濟時期形成的精英教育價值取向，將高等教育置于教育的重心，將城市置于資源配置的重心，傾向于維系城鄉之間、重點學校與普通學校之間、公辦教育與民辦教育之間的“二元結構”，這些誘發教育不公平的價值特征在如今的教育政策制定中仍具有極大的慣性。
——原本出自上世紀80年代經濟改革的“效率優先”概念，未經論證就成為教育發展不容置疑的“硬道理”，從而在理論上模糊了政府提供教育公共服務的特定職責，以及義務教育主要是政府的義務的概念，在現實中則混淆了政府和市場、公辦教育和民辦教育的不同功能，將政府用納稅人的錢提供的“公共產品”變成民眾需要花錢購買的服務，架空了弱勢人群享受公共服務的機會和權利，加大了教育不公平。
更需要利益格局的調整
“實現真正的教育公平。就是解決了教育的最大問題。”2009年全國兩會期間，全國政協委員、中國科技大學原校長朱清時談到對教育體制改革的最大期待時這樣說。
然而進入策劃層面，就會發現阻礙重重。因為實現教育公平需要觀念的轉變，更需要利益格局的調整。比如，微觀上僅一個“取消重點學校制度”的輿情民意，就涉及巨大的既得利益方的特殊利益，事關很多人的飯碗，因此要改變是相當的難。
楊東平說，教育體制改革以來推出的重要舉措，無不被民間統統稱為“內部人改革”，即在缺乏有效的社會參與和利益博弈機制的情況下，由掌控資源的部門主導的改革。由于資源壟斷和缺乏監督，其價值取向往往不是開放教育市場，更多、更好地提供公共服務。教育的公益性和公平性往往是被這些“改革”損害的。
比如，實現義務教育的均衡發展，并非沒有治本的路徑可循。第一步是均衡學校的硬件資源，第二步是通過教師流動制度，促進學校之間的教學質量的均衡發展，這既是韓國、日本的有效經驗，也是中國沈陽、銅陵等城市的成功實踐。很多地方政府之所以不作為，是因為已經形成了一個強大的利益群體，名校當然不愿意喪失自己的壟斷地位；而名校不僅是政府的形象窗口，而且是一些人享受“優質教育”的“近水樓臺”。這是擇校問題難以解決的關鍵。
清華大學人文社會科學院院長李強認為，要完善已經形成的制度，需要在多元利益格局的現實中，建立新的公共政策決策機制，通過公眾參與、多元利益表達和利益博弈等制度創新，達到價值和利益的平衡，確保教育公共政策的公正性、科學性。
楊東平認為，教育公平應是明確政府行為的邊界，它的體制保障在于規范政府在市場經濟環境中的行為，確立政府提供公平的公共服務、公共產品，維護公平競爭的市場秩序等基本職責。
一直關注促進教育公平制度建設的上海交通大學教授熊丙奇提出，就學校管理來說，要建立教師委員會、家長委員會和大學生自治委員會，這些改革可以保障教育決策的民主，更可以及時保障受教育者的權利不受侵害。就公平就業來說，推行就業信息完全公開、增強大學生的維權意識，提高公職人員子女教育及就業狀況的透明度，這些改革有助于營造公平的環境，促進每個大學生在人才市場完全靠競爭力說話。
需要相關利益方的參與
4月上旬，國家《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》以及《重點實施方案》面世。這個醫改方案的制定歷時三年，國務院為此成立跨部門的深化醫藥衛生體制改革部際協調工作小組，16個部委共同參與，使醫改方案得以在一定程度上擺脫了部門利益的局限。2008年9月公布草案后又經6個多月的公開征集民意，多個方案激烈交鋒，使醫改方案的形成體現了程序公正和科學、民主決策的理念。
楊東平認為，正在制定之中的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》雖然也采取了問計于民的公開程序，但由于實際制定過程是由教育部單一行政主體控制的，起草過程仍具有很強的排他性和封閉性。在2009年初公開征集議題后便悄無聲息，既沒有公開有關部門所做的不同研究方案，也沒有就一些重大專題進行公開討論、舉行民意調查及聽證會之類，與主管部門不同的意見很難參與進去，更不用說什么利益相關方的博弈了。
楊東平說，目前起草中的教改方案尚缺乏直面問題的勇氣、銳意改革的態度和思路，也沒有鮮明地突出體制改革和制度創新，改革措施的時間表、可操作性和可問責性都有明顯不足，如果沒有市場和社會力量、地方政府、學校、教師、學生、家長等利益相關方的實際參與，就難以制訂出一個讓大眾而不僅是社會優勢階層滿意的規劃綱要。
同樣呼吁教育規劃綱要不可只由教育部門一家操作的熊丙奇認為，如果社會對人才的評價、使用、管理體系不改革，教育的發展必將受制于處處強調學歷和學校“出身”的用人環境。比如中國的近鄰韓國和日本，高等教育毛入學率遠比中國高，高考升學競爭的程度也不遜于中國，可他們的基礎教育并沒有演變為全面的應試教育，除了學校的自主性強、教育資源配置的均衡程度高之外，更重要的是沒有二元戶籍管理制度，所有公民享有基本的社會福利，各行業勞動收入的差距小，用人制度中的歧視現象并不嚴重，這就大大減少了社會對教育的扭曲。
來源：新華網
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