2009年06月10日 來源：中國教育新聞網—中國教育報
【核心提示】
■有數據顯示，2004年至2006年，全國約有10%的縣連續3年未補充公辦教師，原因是超編。但實際上，缺編已成為不少中小學常態。
■一邊是學校缺編，一邊卻有編不補，雇傭代教人員，“缺”與“補”之間，是什么樣的潛規則在起作用？
■編制的背后是人權財權事權的互相制衡。可問題是學校等不起，孩子們等不起。中小學編制問題到底該如何解決？
資料圖片 吳之如 繪
超編與缺編的悖論——河南新縣缺編狀態下的教學
【一邊是事實上的超編，一邊是現實中的缺編，教師不流動，老的退不掉，新的進不來。基層教育管理部門始終都無法跨越這道坎。】
新縣位于河南省南部，大別山腹地，鄂豫皖三省接合部，是革命老區，也是個典型的山區縣。農村學校就星星點點地分散在這些大山深處。
“經費、設施不是我們最頭疼的問題，眼下最頭疼的問題是編制，新縣最近一次招收教師是在2004年。”新縣教體局人事股股長蘇紹海介紹說。
編制怎么會成為最為關切的問題？我們試圖在這個縣探個究竟。一個縣，雖然僅僅是一個個案，但它可能是中國農村教育的一個縮影。
教學點的苦惱：一個老師該教多少學生？
新縣田鋪鄉下轄8個自然村。全鄉學生總數不足500名，配有30名教師。按照上級的編制標準，田鋪鄉的教師是“嚴重”超編了。
“可是，教學點不超編怎么辦？學生就那么幾個，如果嚴格按照上面的標準去配置教師，學校根本無法開課。”鄉中心校副校長韓啟鵬說，陶沖小學僅有5個班，不足80個學生，配備了5名教師，實行包班制，所有課程都由包班的教師上。這些教師多是轉正后的老“民辦教師”，知識結構老化，年齡老化。最大的58歲，最小的47歲，精力、體力都不濟。
中心校的無奈：老師不是萬能的
新縣對鄉村學校布局調整后，大些的孩子們都到中心校上學。因路途遙遠（田鋪鄉陶沖村的孩子上學要走60里山路），乘車相當困難，有的地方還不通車，孩子們必須住校。小孩子住校需要大人看護，需要配備專職的生活管理人員，但由于編制“虛”超編，學校無法配備生活管理員，只能是班主任兼管學生的生活。在當地，有一句順口溜：“校長帶教工，燒火帶打鐘。”
“農村學校教學點多，理應配備更多的教師，但現在的情況是，農村教師的編制少于城市學校。”蘇紹海說，眼下，農村學校最缺的是英語、音樂、美術、科學、計算機教師。農村教師不是全才，他們可以兼幾門課，但有些副科是根本兼不了的。現有的教師年齡偏大，基本不會教這些副科。沒有辦法，要么不開，要么等待，等待縣里支教教師的到來。
縣城學校的臃腫：超大班額下的教學
新縣福和希望小學在校生1800多人，應有編制80人，實際在崗教師58人。因為長期缺編，教師負擔重，壓力大，教學水平很難提高。校長黃成貴說，因為缺少教師，學校只能是超大班額教學，班級平均人數在85人左右。
“近幾年，國家對基礎教育的投入加大，但在軟件上，在教師的配備上，卡得過死，學校發展受到限制。”新縣一中校長姜家云說。
新教師為什么補充不進來？姜家云憂心忡忡地說：“因為按照目前的編制標準，新縣教師總體超編，5年了，學校未進一個新教師。沒有新教師，學校就缺乏生機、缺乏新的教育理念。可以說，教師編制問題嚴重影響了教育教學改革的進程。”
農村中小學教師缺編，縣城初中、高中大班額爆滿，也缺編。孩子們要上學，學校也不能缺教師。于是，在不少學校就出現了“編外教師”。“可是，新勞動法的出臺，規范了學校聘用代課人員的做法。學校想要規避風險，必須常換代課人員，而為了保證教學質量，學校又必須花更大的精力培訓這些教師，如此循環，苦不堪言。”漯河實驗二小校長李順江說。
教體局的擔憂：不知等待到何年
面對基層學校的困境，新縣教體局的領導不是不知道，而是了如指掌。
新縣現有教師3705人，而河南省編辦給新縣核定的教職工編制是3045人，實際缺編1499人。全縣不足100人的農村小學占全縣小學總數的80%，不足50人的農村小學占全縣小學總數的50%。國家規定在小學三年級以上開設計算機課和英語課，而僅開設這兩門課就需要新增200名教師。既要就近入學，又要開齊課程，占用教師自然較多，這就是理論上的超編和實際上的缺編。為此，教體局的領導自己都記不清向上面反映過多少次了。可是，按照河南省規定的編制標準，新縣教師總數的確是超編了。超編就不能補充，這是政府編制部門定的一道“鐵杠杠”，誰也無法逾越。
一邊是事實上的超編，一邊是現實中的缺編，教師不流動，老的退不掉，新的進不來（尤其是正在待業，又希望從教的大學生、研究生），如同一潭死水。基層教育管理部門始終都無法跨越這道坎。超編了，就不能進人，只能等待自然減員，什么時候將超編數自然減到上面規定的編制數了，什么時候才能補充新教師。新縣教體局副書記胡定森說：“這樣不知要等多少年！可是，教育等得起嗎？孩子們等得起嗎？”
缺編與空編的矛盾——地方財政“小算盤”的另一種打法
【對地方政府來說，財政負擔的教職員工是越少越好，有些地方政府為了省錢，有編不補，寧可雇傭工資低廉的代課人員。】
這些年，記者走訪過的學校，沒有說不缺編的，中小學缺編已經成為一種常態。可是，今年年初，記者在山西省看到的另一串數據，卻讓人大吃一驚：
該省中小學教師空編16000多個，60%以上的縣都存在空編。有14656名教師在編不在崗。有30384名臨時代教人員，87.2%縣市區在聘用臨時“代教”。
那么，空編、離崗與“代教”之間究竟有沒有聯系呢？如果把空編和在編不在崗這兩個數字加起來，不就是該省的“代教”人數嗎？
一邊是學校缺編，一邊卻有編不補，雇傭代教人員，實在讓人難以理解。
從表面上看，編制只是政府對一個單位核定的員工控制數，但實際上卻是一個地方的“吃皇糧”數。在一些經濟欠發達地區，教師工資占了地方財政支出的半數，甚至更多。對地方政府來說，首先算的是經濟賬，追求的是人力資源的利用率。在財政增量不變或變化不大的情況下，財政負擔的教職員工當然是越少越好。人力投入總量不變或下降，人力資源的利用率必然提高。有編不補，編制短缺下的教學不是依然可以照常進行嗎？“代教”的工資是很低，雖然同工不同酬，但由“代教”代理下的教學不是也能進行下去嗎？
表面上看，地方政府是省了很大一筆支出，但其后果，可能會影響到當地教育和經濟的發展，甚至影響到幾代人的發展。讓我們來算算這樣兩筆賬：
當教師的教學工作量超限度增加的時候，其結果必然會加重教職工的工作負荷，最后直接影響到當地的教育教學質量。當大量的代教人員充斥到農村學校教學崗位的時候，當地的教學質量肯定會下降。大批農村學生涌往縣城學校求學，加重家庭教育成本，最后直接影響到城鎮學校的教學質量；可能影響到當地學生今后的升學和就業，加大家庭和政府繼續教育培訓的成本，加大就業壓力。
地方政府打自己的“小算盤”，這樣的事情不僅僅發生在山西省，在不發達或欠發達縣，已經見怪不怪了。在接收“特崗教師”上，一些地方政府同樣打起了自己的“小算盤”。
“特崗教師”是國家為解決農村教師編制短缺問題而“特設”的教師崗位，這是在不改變目前編制管理狀態下的非常之策，深受農村學校歡迎。政府逐年增加特崗教師的數量。“特崗教師”在工資待遇、職稱評聘、評優評先、績效考核等方面與當地公辦學校教師幾乎沒什么兩樣。按理說，這是一件好事，可是，好事在一些地方卻并沒有得到很好的呼應。“特崗教師”的補助需要中央財政和地方財政共同分擔。有的地方政府為了省錢，寧可雇傭工資低廉的代教人員，也不要“特崗教師”。
眼下，首批“特崗教師”服務已經期滿，如何安排他們的工作崗位就成了當務之急。“明擺著，縣里教師大多超編，幾乎沒有空余的編制指標。”西部某縣教育局局長非常犯愁。
歸根到底，還是個錢的問題。但是，不管怎樣困難，不該省的錢是萬萬不能省的。
人權、財權、事權的分離——三權制衡下的編制狀態
【教育部門雖然管理著諸多教師，卻沒有招錄教師的權力。財政部門只認編辦核定的編制，編辦核定一個，財政即撥一個教師的經費。編辦呢，自然是按照上級文件規定的師生比嚴格把關。】
“教育局是管理教師的部門，可是，在目前人權、財權和事權分離的情況下，我們管什么，我們又能管什么？”河南省某縣教育局局長牢騷滿腹地說，“我們教育局每年都向政府及與編制相關的部門提出要求接收大學畢業生的申請，但都因種種原因而暫緩實施。”
記者電話采訪該縣編辦和財政局，編辦工作人員的答復是：超編，不能補充！財政局則明確表示：沒有省編辦以及政府的批準，無法接收！
在這樣相互制約的編制管理體制下，縣教育局的公文就會被當作“皮球”一樣踢來踢去。本報駐湖北記者就描述過鄂西北某縣教育局“招聘60名資教大學生”的請示在公文旅行一圈后被束之高閣的事情：分管教育的副縣長批示：通過“資教”這種方式可解燃眉之急，建議從實際出發，選擇接收一部分為妥。管財務的常務副縣長批示：這是個老問題，問題的根本是工資，去年這一問題沒解決，縣里沒接收；若接收，其工資由縣教育部門解決，因為列入預算無文件可依，請縣長閱示。縣長批示：同意徐縣長（分管財政的常務副縣長）意見。
該縣教育局領導苦著臉說：“教育局到哪里去籌錢發資教大學生的工資？”可初中教師實在緊缺，他們不得不擠占本已十分緊張的教育事業費，接納了24名資教大學生。
教育部門雖然管理著諸多教師，但卻沒有招錄教師的權力。財政部門只認編辦核定的編制數，編辦核定一個，財政即撥一個教師的經費。編辦呢，自然是按照上級文件規定的師生比嚴格把關。原人事部發文規定：“未經省政府批準，各市、縣不得突破中小學機構編制總額。”
在編制問題上，某編辦一位官員說，在沒有制約的情況下，誰也無法保證進來的都是能教書的人。所以，由編辦控制還是必要的。
而在教育部門看來，編制“一收就死”，而且多年不變，雖然學生數量變化了，課程變化了，教師的年齡結構、知識結構變化了，“但相關部門根本不管這些。這是典型的計劃經濟的管理辦法，如同一個‘緊箍咒’，正在制約著教育的發展。”一位縣教育局的領導說。
因為有編制這道坎，即使再優秀的教師，學校也招不進來；因為有編制這把保護傘，即使再差的教師，或者在編不在崗，教育部門也無可奈何。這就使得一些學校出現了“虛超編”的假象，領工資的和實際在崗的教師不是一個概念。
教師招聘是補充教師的一種途徑，但是如果縣里沒有編制，他們又能到哪里去任教呢？即使有了編制，如果地方政府為了省錢而不往上申報，教育部門又能如何？
就在中西部地區在編制問題上嚴格按照“計劃”執行并相互制衡的時候，南方一些發達地區卻打破了“計劃”這個壁壘，張開臂膀招賢納士。于是，中西部的優秀教師就這樣南下了。一位在深圳工作多年的教師說：“我的檔案現在還留在家鄉，就是說，編制還由家鄉管著，工資還由當地財政劃撥著。”而優秀教師的流走，對原本就基礎薄弱的中西部欠發達地區的教育而言，無疑是“傷筋動骨”。
編制之解——尋求現實的解決方案
基數＋浮動的思路
每個學校都在發展，學生數量在變化，課程在增加，編制也應該變化。河南省教育廳發規處副處長胡萬欣提出的觀點是：基數+浮動。根據學校所在的區位，比如，平原縣、山區縣，核定不同的基數；浮動數，要把“老、病、產、修”教師在一所學校可能占的比例都考慮上。將這個浮動數的權利交給當地教育局來調整。
對浮動編制，新縣教體局人事股蘇股長認為，2％。比較合適。信陽市教育局人事科科長孫法輪提出，地方財政寬裕，也可增加地方編制，緩解師資困局。
編制管理權下放到縣
目前的編制管理權集中在省里。基層的校長們認為，這樣的集中不利于實行動態管理，編制管理權應該下放到縣里，這也是義務教育“以縣為主”的真正體現。省里只管監督檢查，制定政策，編制基本標準。
縣政府建立由編辦、教育、財政等部門共同參加的聯席會議制度。編制應該實行動態管理，每年核定一次編制，根據變化及時補缺。有關專家介紹，在日本，每個年度，地方教育主管部門都要核定學校的班級數量，重新核編。北京市海淀區就是每年核定一次編制，化解了學校的難題。
以鄉鎮為單位定編
2001年以前是按標準班數定編，之后是按在校生數來定編。究竟以什么來定編更科學？
在以學生數為主要基數定編時，要考慮生源增減變化、城鄉地域差別、新增課程等因素，要與學校班級數與班額、學校校點等因素結合起來，綜合地、動態地核定。吉林是以班額、課時量、教師工作量、職員和教輔人員比例等因素綜合定編；內蒙古定編以“班數”為主，“班額”為輔。
如果以校或以班為單位定編，星星點點的教學點可能會得到更多的編制，教師數量肯定擴張，當地財政負擔困難，這顯然與集中辦學、布局調整所遵循的規模效應原則相悖。
記者認為，以鄉鎮為單位核定農村學校編制比較合適，由鄉鎮統籌調配和使用教師資源。既能控制總量，又能兼顧中心校和分散的教學點。
城鄉學校編制標準統一
教師編制在以學生數為主要基數進行核定時，師生比應該是城鄉一致的。農村教師編制的核定還要考慮任課門數、周課時與教職工比等因素，規模小的農村學校還要考慮年級數與師生比。此外，考慮到農村教師專業發展的需要，應該適度放寬農村中小學教師的編制標準，使他們有比較充足的時間和精力進行自我提升。福建省日前統一了城鄉教師編制標準：初中1∶13.5，小學1∶19.5（在校生200人以上的學校）。
增加專業教師編制
農村學校普遍缺少英語、音樂、美術、體育、科學、信息技術教育等學科的專業教師，應該為農村學校增設專業教師編制。但是，這樣的專業編制不是按學校平均分配的，而是根據鄉鎮學生數量科學配置，由鄉鎮統一調配使用。比如，對教學點，可實行巡回走教制，或集中授課制。山西省最近在基本編制上專門為農村寄宿制學校、教學點及鄉鎮中心學校增加了“附加編制”。
教學和后勤編制分離
目前的中小學教師編制中，包括教師、職員、教學輔助人員和工勤人員。從科學的角度來看，應該將其中的比例再進一步細分，根據學校規模，明確規定各類人員所占的比例，比如，學校管理人員、工勤人員，都不應該占用中小學教師的編制。不少校長認為，在后勤逐步社會化的今天，工勤人員應該從中小學教師編制中分離出來，學校的后勤職能可以由社會的專業公司承擔。
建立教師退出機制
在農村學校，的確有一些年齡老化和知識結構老化的教師，“他們中的一些人，即使經過培訓也無法勝任教學工作。這些人，或長期請病假，或無法承擔其他學科的教學。”某縣教育局一位領導說，“如果讓他們提前退休，空出的編制可把更多的優秀大學生補充進來。”寧夏的一項調查表明，41.5％的教師贊成教師考核淘汰制。
農村教師補充退出機制不健全，一些不合格人員占據著教師崗位，缺乏正常的退出渠道，無法騰出編制補充年輕、優秀的教師。有關部門提供的數據顯示，2004年至2006年，全國約有10%的縣連續3年未補充公辦教師。一些農村學校五六年沒有錄用新教師。
【編后】
編制問題已經引起主管部門的關注。今年3月，國務院辦公廳轉發了《中央編辦、教育部、財政部關于制定中小學教職工編制標準意見的通知》，通知要求各地加強和完善中小學教職工編制管理工作，促進教師資源合理配置，提出了“有增有減”的原則，要求保障編制緊張學校特別是農村寄宿制學校、教學點分散地區教職工的基本需求。
眼下，學校正在進行教師績效工資改革，而編制是績效工資改革的基礎和前提。希望編制政策能夠更加完善，使其真正成為教育發展的保障。(本報記者 李曜明 張婷)
來源：中國教育新聞網
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