教育均衡發展視野下
臨安市中小學布局規劃研究
來源：公益中國網
一、課題背景
（一）宏觀背景：學校規劃是我國基礎教育發展要求
進入二十一世紀以來，隨著知識經濟的到來，經濟全球化深入發展，知識越來越成為提高綜合國力和國際競爭力的決定性因素。基礎教育，尤其是中小學教育，作為提高國民素質和造就人才的奠基工程，在世界各國教育發展中占有重要地位。黨的十八大報告，提出了新型城鎮化的理念，要求城鄉統籌、城鄉一體發展。如何做好城市外來務工子女及農村戶籍人口子女的教育工作，給教育帶來新的問題和更高要求。
根據國辦發〔2012〕48號《國務院辦公廳關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》的要求，農村義務教育學校布局，要適應城鎮化深入發展和社會主義新農村建設的新形勢，統籌考慮城鄉人口流動、學齡人口變化，以及當地農村地理環境及交通狀況、教育條件保障能力、學生家庭經濟負擔等因素，充分考慮學生的年齡特點和成長規律，處理好提高教育質量和方便學生就近上學的關系，努力滿足農村適齡兒童少年就近接受良好義務教育需求。
異地高考政策試點的影響。隨著大量城市流動人口和進城務工農民工在異地工作時間的推移，其子女在流入地參加高考的問題日益迫切。做好外外來務工人員隨遷子女就地參加高考工作，是堅持以人為本、保障異地務工人員隨遷子女受教育權利、促進教育公平的客觀要求，對于保障和改善民生、加強和創新社會管理、維護社會和諧具有重要意義。
（二）微觀背景：學校規劃是臨安市教育發展需要
依據2011年《臨安市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，要求優化義務教育資源配置，全面提高義務教育的優質化水平，確保基本教育公共服務均等化，到“十二五”期末，初升高比例到達99%以上。要求緊跟城鎮化步伐，繼續推進學校布局調整，進一步整合教育資源，提升辦學水平。
要求結合臨安區域經濟發展特色，適應產業發展需要，加快發展中等職業教育。建設一批高水平實習實訓基地和示范學校，提高中等職業技術學校、昌化職業高級中學的發展水平，促進職業教育新發展。進一步落實新居民子女義務教育入學政策，實現同城同待遇，實現義務教育、高中教育全覆蓋。發展特殊教育，力爭“三殘”適齡兒童、少年入學率在全省達到領先水平。
從近些年臨安市域中小學發展情況來看，由于國家計生政策的影響，市域內學齡總人口數呈現下降趨勢，同時，由于城區學校綜合條件的優越性，加上家長和學生對“名校”的渴求，使得城區的中小學校生源充足，甚至超負荷運行；而農村地區尤其偏遠山區學校由于各方面的原因，生源逐年減少，少數學校生源嚴重不足。本次規劃研究需要面對這些情況采取針對性的對策。
二、概念界定
（一）教育均衡發展的精神內涵
《辭海》解釋為：“均衡，即平衡，指矛盾的暫時的、相對的統一，一般可分為動態的平衡和靜態的平衡。“均衡”最初是物理學中的名詞，后被馬歇爾引入經濟學。馬歇爾認為均衡發展是對事物狀態的一種描述，是指通過合理的配置人類有限的資源，達到市場需求與供給的相對均衡，使經濟中各種對立的、變動著的力量相當，形成相對靜止、不再變動的狀態。教育均衡是經濟均衡的移植，是通過法律法規確保給公民或未來公民以同等的受教育權利和義務，通過政策制定與調整及資源調配而提供相對均等的教育機會和條件，以客觀公正的態度和科學有效的方法實現教育效果和成功機會的相對均衡。
筆者認為，均衡發展是在對狹隘的經濟發展觀批判基礎上形成的一種新的發展觀，是一種以人為本的發展觀，是充分體現民主和公平的發展觀。這種發展觀不是一般意義上的發展，即不是一種單純的增長、擴展或進步、改善，而是以均衡作為其特征的、完全體現均衡本質、充分兼顧到平衡、協調意蘊的發展。均衡發展是在平衡合理的配置資源基礎上的發展，更是全面、健康、和諧、可持續的發展狀態。均衡發展是一個相對的、動態的和歷史的概念，它隨著社會經濟文化的發展變化，同時，這種“均衡”是相對的，不是絕對的。
教育均衡發展，在我國現實條件下，尤指基礎教育的均衡發展，它是指在教育公平、教育平等原則的支配下，國家制定的有關義務教育法律、法規和政策，各級政府和教育部門制定的有關義務教育法規、政策，都要體現教育均衡發展的基本思想，不同地區之間、城鄉之間、學校之間、群體之間的教育資源，必須均衡配置；各級學校和教育機構，在具體教育活動和教學活動中，要為每一個義務教育階段的受教育者提供均衡的教育和發展機會。
教育均衡發展基本定位在基礎教育均衡發展方向，包括宏觀、中觀與微觀三個層面的均衡。宏觀上講是指區域教育層面要實現均衡發展，省域之間、市域之間、縣域之間、鄉域之間以及城鄉之間，都要統籌規劃，實現均衡發展；中觀層面是指學校要實現均衡發展，這是實現區域教育均衡發展的基礎和前提條件；微觀層面是指學生層面要實現均衡發展。教育均衡發展是現代教育發展的新境界和新理想。
筆者認為，教育的均衡發展應該包含這樣三層基本含義：第一，物質層面，指優質教育資源的均衡配置；第二，制度層面，指受教育權利平等的實現和途徑；第三，意識層面，指人的潛能最大程度的發展。由于我國現實條件下的教育均衡發展主要指基礎教育而言，而“基礎教育”仍然是一個比較大的概念，除了包含通常意義上的義務教育（小學、初中）之外，還包括學前教育和高中階段教育。教育均衡發展的三個層面相互依存、相互聯系并相互作用，共同構成一個整體。人的潛能最大程度的發展是目的，表現的是教育結果的均衡發展；優質教育資源的配置為受教育者獲得相對平等的教育機會和條件提供物質支撐，表現的是教育過程的均衡發展；教育制度的均衡發展保證每個兒童都能獲得平等的入學和就學機會，使均衡發展的可能變為現實，表現的是教育起點的均衡發展。
需要強調的是，均衡發展不是平均發展，而是要在積極發展和擴大增量中縮小差距，讓所有受教育者在基礎教育階段都能接受他所應享受到的社會給予他的公平的教育。均衡發展的目標追求是要促使所有的學校都提高教育教學質量，提高辦學水平，不是限制經濟發達地區、城市、中心鎮等這些地區教育的發展，也不是限制有條件的學校、好的學校的發展，而是既要鼓勵教育發達的地區，辦學條件好、辦學質量高的學校進一步提高質量和水平，更重要的是要在均衡發展思想的指導下，采取有效措施促進發展速度慢、辦學條件差、辦學水平不高的地區和學校加快發展。
（二）國外學校布局調整研究綜述
自20世紀70年代以來，國外各學者曾對學校布局調整進行過大量的研究。通過對各類相關文獻資料的查閱和整理，筆者發現國外關于學校布局調整的研究主要集中在學校布局調整的原因分析、應遵循的標準與原則、產生的負面影響以及調整后的保障措施等幾個方面。
1. 原因分析。關于學校布局調整的原因，國外許多學者都進行了深入地探討。古德認為學校布局調整的根本原因在于人口數量的變化。教育的對象是人，人口的數量變化會直接影響學校布局的調整。人口規模、人口年齡結構、人口分布等變動都將導致學校數量和分布的變化。拉維認為學校布局應考慮學生入學與交通、學校距離遠近和社區環境等相關因素的影響。
2. 標準分析。通常有兩個標準：一是學生入學距離；二是學習覆蓋的服務人群數量。耶格爾對因學校布局調整而應關閉學校在何時關閉比較合適進行研究，并提出了綜合考慮各種因素，將學生轉到新學校的不適最小化；將關閉學校對社會影響降到最低；原學校建筑作為其他用途等三個標準。
3. 后果研究。關閉一所學校，看似非常簡單，但實際上其影響十分復雜。對這一問題進行深入研究的主要有菲普斯、庫班和梅茨等學者，通過對這些學者相關研究資料的整理表明，關閉學校帶來的后果或負面影響主要表現在以下幾個方面：對撤并學校學生的影響；對教師和正常教學的影響；對社會弱勢群體的影響；對學校所處地區或社區的影響。
4. 措施研究。經過對資料的整理分析發現，國外一些學者提出的關于學校布局調整的保障措施主要有以下幾個方面：一是進一步加強教育規劃；二是保留必要的小規模學校或教學點；三是加強教師的培訓和對教學方法的改進；四是對小規模學校的教學組織形式和學校布局結構進行創新；五是設立農村學校發展專項基金，增加經費投入；六是加強對剩余教師的轉崗培訓，幫助教師順利實現職業轉換。另外，凱利、約翰里依和韋爾奇等學者也對學生的輟學問題和學校的規模等問題進行了深入研究。
從已有研究理論可以看出，國外學者從原因、標準、影響和措施等方面對學校布局調整進行了系統的研究，這對我國進行學校布局調整研究提供了許多重要的幫助，給我們學校布局調整研究提供了很多可借鑒的方式方法。
三、主要內容
（一）規劃原則
1. 堅持抓城鎮化建設促城鄉統籌發展原則。以“發展教育”總體目標為前提，著重解決中心城區的辦學壓力，力求中小學教育和社會經濟發展相統一，使中小學布局更合理，既有前瞻性，又有可操作性。
2. 堅持小學均衡布點兼顧就近入學原則。在方便學生就近入學的前提下因地制宜，適當合并，采取撤、并、建等方法，對現有小學布局逐步進行調整，布局不合理且發展潛力的學校逐步取消。調整后保留的學校，預留好發展空間，在城市新建成區盡快配套建設新的學校。
3. 堅持初中合理布點和規模辦學并重原則。提升市區初中整體辦學水平和教育質量，縮小初中校際之間的差距，加強對薄弱學校的改造和生源引導，使其辦學水平有顯著提高，預留學校的發展空間。
4. 堅持高中規模效益和普職協調發展原則。協調發展高中教育，維持現有高中辦學規模，放大優質高中效應，做大做強以示范高中為主體的優質高中。實現普通教育和職業教育的分離，保持普通高中教育與職業高中教育的合理比例，做到二者的協調發展。
5. 堅持把握學校布局重點和穩步推進原則。臨安市經過十幾年的學校布局調整和建設，目前，各級各類學校布局基本合理，辦學條件明顯改善。但考慮臨安市域山地丘地貌交通不太便利、政府財力有限等實際因素，此次規劃的主基調是大穩定小調整，重點是義務教育學校布點，要著重解決城區就學問題。
（二）規劃重點
1. 全市各類學校布局規劃研究。
（1）普高。臨安市現有普通高中5所，合計規模180班（臨中36班、天高42班、於中36班、昌中36班、天外30班），每年可招生60班，學生2700人。到2020年，2003年、2004年、2005年出生人口正好在高中就讀，根據人口統計，平均每年約2100名本地戶口學生讀普通高中。隨著異地高考政策的實施，外來務工人員子女在臨安就讀高中的人數預計將從300人增加到700-900人，其中，就讀普高的為500-600人，職高為200-300人。近幾年，臨安市每年外出就讀普高的約為100人。因此，到2020年，普高每個年級段平均學生數為2500人-2600 人。目前的5所普高正好滿足就讀需要，此輪學校布局規劃學校數不作調整。考慮到2005年后的人口出生數有小幅上揚，省定一級重點班額為40人等因素，在遷建臨安中學時應考慮適當擴大規模。
（2）職高。現有職業高中6所，合計規模138班（中職技校48班、交口18班、昌化職高36班、技工學校19班、教進校8班、金盾職高9班）。每年可招生46班，學生2070人。到2020年，預計平均每個年級約為1700名本地學生就讀職高，約200-300名外地生在臨安就讀，約200名本地學生到外地就讀。到2020年，職高每個年級段的平均學生數為1700-1800人，現有學校能滿足就讀需要。但目前職業高中小而散，大大制約了職業教育的發展，因此，對職業教育進行整合非常必要。方案（一），中職技校不遷建，建職教中心（暫名）全日制24班，培訓班12個（相當于全日制班），撤并技工學校、交口職高、教進校、金盾職高，電大并入。方案（二）遷建中職技校，建60個全日制班、12個培訓班，擴建昌化職高到48個班。
（3）初中。現有初中16所，中心學校初中部4個，經過前幾年建設撤并，初中布局基本合理，規模擴大，質量提高。新一輪布局規劃只需對上一輪規劃未調整到位的學校擇機撤并，即撤藻溪初中并入於潛二中；撤楊嶺中心、東天目中心初中部并入太湖源初中；撤馬嘯中心初中部并入清涼峰初中；撤大峽谷中心初中部并入昌化初中。
（4）小學。現有小學45所，教學點14個。從全市看，現有校舍、設施設備等資源總量能滿足教學需要，但從城區看，學校的設置、資源配置等不能滿足當前及今后發展的需要。隨著近幾年城市化進程的加快、人口出生率的變化、外來務工人員子女就學及人民群眾對上好學的期望提高等因素影響，導致城區和經濟發達鎮街人口快速增長，就學人數急劇上升，現有的學校數量（主要是小學）、校舍等硬件設施無法承受，就學難問題相當突出。另一方面，相當數量的農村人口或遷入城鎮，或進城務工，造成相當數量的農村學生進城就讀，農村學校生源萎縮，小規模和較小規模學校數量增加，校舍設施不同程度閑置。因此，科學、合理地謀劃義務教育學校設置，特別是城區學校的設置應作為本次規劃的重點。
2. 城區中小學布局規劃研究。
（1）小學設置。現城區設置小學７所：衣錦小學、城南小學、石鏡小學、晨曦小學、農林大附小、西林小學、橫溪小學，教學點3個：萬馬校區、馬溪校區、余村校區。現有學生10082人，班級209個，平均班額為48.2人。7所學校、3個教學點合計規劃規模為204個班，按目前省定小學班額40人計算，解決目前就學問題還需要一所48班規模小學，現在各校都在超負荷運行。
根據學齡人口規模預測，到2015年，錦城錦北小學生人數為11991人，按每班40人計算需要300個班級，缺口96班。到2020年，錦城錦北小學生人數為13519人，需要338班，缺口134班。錦城錦北現有常住人口11.2萬，近三年的平均人口出生率約為10%。預計到2020年，常住人口規模將達16-18萬人，每年出生人口不小于1600人，外來務工人員子女1000-1200人，每年有小學新生2600-2800人，2025年，預計在校學15600-16800人，需390-420個班級，城區現有規模204班，缺口186-216個班。
為此，建議分三個階段解決錦城錦北小學就學問題：一是在2015年前，通過新建、擴建學校，新增102班，具體如下：設置城東小學（現一中過渡校區），撤并余村校區，可擴容24班；改擴建西林小學，可擴容18班；改擴建玲瓏小學、夏禹橋小學，可擴容24班；新建24班天目外國語學校小學部（已在建），一半招錦城錦北學生，可擴容12班；新建24班博世凱小學（已在建），一半招錦城錦北學生，可擴容12班；改建橫溪小學、萬馬小學，擴容12班。合計擴容102班。二是在2020年前，新建1所36班小學，選址在臨西橋附近，在2017年啟動，2020年8月建成交付使用。三是在2025年前后，新建2-3所30班規模小學，2025年前至少要建成1所，其余1-2所視發展情況而定。建議規劃選址在：東入城口區塊1所，高新園區集賢區塊1所，吳越大街以南區塊1所。
(2)初中設置。現城區設置初中4所，合計規模為108班（錦城一中24班，錦城二中24班，錦城三中24班，錦城四中36班），另有實驗初中1所，規模12班，一半學生來自于錦城錦北街道。目前，城區初中（含實驗初中）可容納114班，按省定班額40人計算，可接受4560人，每年可招生1520人。近三年統計數據表明，在城區初中就讀的學生平均每年本地戶籍1020人，外地戶籍505人，合計1525人。目前城區初中校舍、設備設施剛好滿足學生就學需要。
目前，城區初中的外地戶籍學生約占全部學生數的35%，其中，非臨安籍（絕大部分是外省籍）約占17%。外地戶籍學生在
臨安就讀需符合6個條件，其中之一是父母在臨安務工并繳納一年以上養老保險，受此限制，外來務工人員子女有近一半人無法在臨安就讀。今后，兩大因素會導致臨安市外戶籍學生明顯增加：一是隨著養老意識的增強，符合在臨安就讀條件的市外戶籍學生會有較多增加；二是隨著今年異地高考政策的出臺，會有更多的省外戶籍學生在臨安就讀初中，特別是初三學生，預計70-80%的初二學生會在臨安繼續讀初三（以往只有30%），并在臨安參加中考。預計至2020年，每年到錦城錦北就讀的外籍戶口學生會增加到700-900人。同時，隨著城市化進程的推進，臨安市內農村會有相當數量的人口遷入錦城錦北，本地戶籍學生每年會增加到1200人。
預計到2020年，錦城錦北每年將有1900-2100名初中學生就讀。現有城區初中規模不能滿足需要，每年缺口375名學生，
計10個班，總共缺口30個班。解決這個缺口，只需要對錦城一中、錦城二中適當改造擴建即可。天目外語學校遷建后，其校舍置換給錦城一中，規模從24班擴大到36班。錦城二中場地富余，用房不足，建一幢綜合樓就能使規模從24班擴大到36班。另外，天目初中有200人余量可以調劑使用。因此，城區4所初中能滿足學生就讀需要，規劃不需要增設新的學校。
3．青山湖街道中小學規劃研究。
青山湖街道（含科技城，不含橫畈區塊，下同）現有人口5.5萬（含非常住人口），規劃人口10-12萬，預計到2020年，人口將達到8萬。青山湖街道現有36班初中1所，最大限度可容納8萬人口的初中學生就讀。2020年前，1所初中可滿足學校就讀。隨著人口集聚，要考慮再新建1所初中，青山湖街道城市規劃已有考慮，已預留用地。
青山湖街道現有小學2所（青山小學、育英學校），教學點1個（臨東校區），最大限度可容納7萬人口學生就讀，臨東校區條件簡陋，撤并已十分緊迫。從長遠看，青山湖街道宜設置小學5所。保留青山小學、育英學校，新建3所，每所規模24-30班。青山湖街道規劃中已有考慮。要盡快啟動（最遲在2016年）新建青山二小解決小學就學問題。高中段教育問題已納入全市統盤考慮，建議不再另設置普通高中或職業高中。
（三）規劃建議
一要統一思想認識。要強化規劃的嚴肅性，提高對教育公建配套重要性的認識完善配套教育設施建設和管理是實現教育現代化的重要措施，關系到臨安市城市化、現代化的發展水平。因此各級政府部門要統一認識，從科教興市的戰略高度抓好配套教育設施建設。
二要加強協調配合。要建立教育與規劃主管部門之間的協調機制中小學布局規劃作為城市規劃的重要組成部分，是城市建設的法規性文件，教育、規劃、城建等政府職能部門都要嚴格執行，共同抓好中小學建設，以保證基礎教育的長遠發展。城市規劃行政主管部門在編制、審核新建居住區和舊區改造等應當符合中小學布局規劃，并征得教育行政主管部門的同意，切實保證中小學布局規劃順利實施。規劃建設主管部門在審批配套建設的中小學選址，校園規劃設計方案，校舍建筑設計方案時，應征得教育局的同意。配套建設中小學校，竣工驗收必須有教育局參加。
三要強化宣傳教育。要加強規劃宣傳，提高人們對中小學布局規劃重要性的認識必須加強對教育發展趨勢和發展目標的宣傳力度，明確教育尤其是中小學教育在終身教育體系中的重要地位；要提高人們對規劃重要性的認識，做到全民關注中小學規劃，重視中小學布局，完成中小學建設。
四要鼓勵合作辦學。出臺相應的優惠政策，多渠道籌措教育經費，鼓勵社會力量辦學。由于人民群眾對上好學的需求較高，在財政困難的情況下，可以鼓勵企業、民間組織、個人來投資辦學，也可采取股份制的辦學模式。充分利用名校效應，將部分擬新建或改造的學校，與名校聯合辦學或股份制辦學，通過校際師資流動、資源共享緩解市中心生源壓力。
五要盤活存量資產。通過資產重組，盤活教育資源，提高規模效益教育存量資產是一種隱性的潛在的教育資源，它還沒引起人們足夠的重視。盤活教育存量資產，為教育經費的籌措開辟了一條新的途徑，是今后教育事業發展不可低估的經費來源。地處繁華商業地段經布局調整確認需要撤銷的學校，應委托市土地部門進行拍賣，將土地拍賣所得全部用作布局調整。個別地處繁華地段、辦學規模小，其周邊有適合辦學且又有發展用地的學校，在市政府批準的前提下，學校可以通過置換的形式，就近異地置換，改善學校辦學條件。堅持適度規模辦學的原則，合理利用教育資源，實現教育資源的優化配置。把資金重點投向中心城區長期保留、新區新建的中小學校，對規劃期內計劃撤并的學校，只保證沒有危房，不再增加投入，防止出現重復性建設投資，造成浪費。
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